“……經(jīng)部批準(zhǔn)，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)、集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，不斷總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)加以規(guī)范完善。”在國(guó)土資源部3月底對(duì)外發(fā)布的《關(guān)于堅(jiān)持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地，支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》（以下簡(jiǎn)稱52號(hào)文）中，出現(xiàn)了這樣一段文字。

　　3月29日，國(guó)土資源部副部長(zhǎng)、新聞發(fā)言人王世元表態(tài)，國(guó)土部土地利用司正在起草集約、節(jié)約用地辦法，解決農(nóng)村存量建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題。

　　聯(lián)想到2005年10月1日起在廣東推行的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，我們有理由相信，52號(hào)文的相關(guān)表述是推進(jìn)試點(diǎn)工作的積極信號(hào)。

　　意義

　　農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，意義重大。通過(guò)使用權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民更充分地參與分享城市化、工業(yè)化的成果，顯化集體土地資產(chǎn)價(jià)值，促進(jìn)農(nóng)民增收。同時(shí)，它規(guī)范了集體建設(shè)用地市場(chǎng)秩序，隱性交易行為大大減少，政府對(duì)集體土地市場(chǎng)的調(diào)控和監(jiān)管得以加強(qiáng)。此外，這一政策還有利于緩解經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)國(guó)有土地的需求壓力，減少建設(shè)占用農(nóng)用地的沖動(dòng)。

　　廣東省率先在全省范圍內(nèi)規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，標(biāo)志是以省政府令第100號(hào)簽發(fā)的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），于10月1日起正式施行。此舉可以說(shuō)是開創(chuàng)了一片更大范圍的試驗(yàn)田。此前，由于國(guó)家關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的意見和辦法尚未出臺(tái)，流轉(zhuǎn)試點(diǎn)一直處于小范圍、小規(guī)模封閉運(yùn)行狀態(tài)。

　　《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》能以省政府令的形式出臺(tái)，從某種意義上說(shuō)比其內(nèi)容更為重要，因?yàn)樗�在更高法律效力層面上賦予了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在廣東省行政轄區(qū)內(nèi)的合法性，可以增強(qiáng)用地者使用集體土地的信心，提高銀行、法院和流轉(zhuǎn)各方等對(duì)集體建設(shè)用地法律地位的認(rèn)可程度。

　　廣東試點(diǎn)基本上參照和借鑒了對(duì)國(guó)有土地的管理方式，內(nèi)容覆蓋出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押等集體土地市場(chǎng)交易的各個(gè)環(huán)節(jié)。把集體建設(shè)用地是否符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策及當(dāng)?shù)馗黝愐?guī)劃，作為國(guó)土資源管理部門審批集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的依據(jù)。明確土地使用者必須按照原批準(zhǔn)用途使用土地，確需改變用途要報(bào)批等。

　　試點(diǎn)的部分內(nèi)容體現(xiàn)了很強(qiáng)的創(chuàng)新性，如將國(guó)有經(jīng)營(yíng)性土地招拍掛制度引入集體土地出讓、出租。試點(diǎn)《辦法》明確規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租用于商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)參照國(guó)有土地使用權(quán)公開交易的程序和辦法，通過(guò)土地市場(chǎng)招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式進(jìn)行。試點(diǎn)還要求制定集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)、對(duì)集體建設(shè)用地閑置進(jìn)行處理，等等。

　　實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)地政管理一體化是必然趨勢(shì)。雖然有些政策的具體落實(shí)需要一個(gè)過(guò)程，但這一工作思路已經(jīng)體現(xiàn)出了今后的方向。

　　問(wèn)題

　　在3月29號(hào)的新聞發(fā)布會(huì)上，王世元在肯定試點(diǎn)的積極作用的同時(shí)，也指出：“現(xiàn)在流轉(zhuǎn)政策如果實(shí)行得不好，可能會(huì)大量出現(xiàn)農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的危險(xiǎn)，所以在廣東試點(diǎn)向外推廣之前，要先解決這些可能的問(wèn)題。要采取一定措施，例如，流轉(zhuǎn)前事先必須經(jīng)過(guò)省級(jí)以上主管部門批準(zhǔn)；必須考慮有效制約；收益必須真正到農(nóng)民手上等�！�

　　廣東試點(diǎn)存在的問(wèn)題主要有兩方面。

　　一方面，試點(diǎn)依據(jù)的《辦法》仍然有很多限制條件：以省政府令發(fā)布，而不是由省人大討論通過(guò)，因此不屬于地方性法規(guī)，法律地位有待進(jìn)一步提高；流轉(zhuǎn)對(duì)象也被嚴(yán)格界定在集體建設(shè)用地范圍內(nèi)（不少人包括個(gè)別經(jīng)濟(jì)學(xué)家存在概念上的偏差，誤認(rèn)為“集體所有的農(nóng)用地也可以自由流轉(zhuǎn)用作建設(shè)用地”，事實(shí)上《辦法》第三條明確規(guī)定“涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)落實(shí)土地利用年度計(jì)劃的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)”）；流轉(zhuǎn)范圍規(guī)定“通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓和出租方式取得的集體建設(shè)用地不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)”；要求集體土地流轉(zhuǎn)不影響國(guó)家土地征收或征用等。

　　另一方面，試點(diǎn)過(guò)程中確實(shí)出現(xiàn)了很多新問(wèn)題，而新舊政策、新舊市場(chǎng)之間的銜接又需要理順各種關(guān)系。

　　首先是如何把握好政府對(duì)集體建設(shè)用地管理的度。對(duì)集體土地的管理可以參照對(duì)國(guó)有土地管理的方式，但是不能完全照搬。從理論上說(shuō)，國(guó)有土地屬國(guó)家所有，而集體土地屬集體所有，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)在流轉(zhuǎn)中充分發(fā)揮其主體作用。政府可以在落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，執(zhí)行土地利用規(guī)劃、計(jì)劃等方面加強(qiáng)公共管理，但不應(yīng)過(guò)度干預(yù)。

　　廣東試點(diǎn)規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)生增值的，應(yīng)當(dāng)參照國(guó)有土地增值稅征收標(biāo)準(zhǔn)，向市、縣人民政府交納有關(guān)土地增值收益。筆者認(rèn)為，國(guó)家不是集體土地所有者，有些集體土地的增值不完全是政府直接投資建設(shè)造成的，政府的職責(zé)重在監(jiān)管，不應(yīng)過(guò)多參與集體土地流轉(zhuǎn)的收益分配。

　　第二是如何處理好國(guó)有土地市場(chǎng)和集體土地市場(chǎng)的銜接問(wèn)題。集體建設(shè)用地（尤其在城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村）市場(chǎng)全部放開不可避免地會(huì)造成對(duì)國(guó)有土地市場(chǎng)的沖擊，因?yàn)榧�體建設(shè)用地的取得成本低、位置選擇余地大、部分土地區(qū)位相當(dāng)優(yōu)越，必然會(huì)吸引大量企業(yè)的投資。城鄉(xiāng)用地成本的差異會(huì)造成企業(yè)間的不平等競(jìng)爭(zhēng)，可能間接影響城市經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和布局，對(duì)這些問(wèn)題需要盡早進(jìn)行預(yù)測(cè)和分析。

　　此外，如何真正落實(shí)集體建設(shè)用地的抵押權(quán)？對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)租的收入，集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有者，應(yīng)該如何參與收益分配？這些都是有待解決的問(wèn)題。

　　同時(shí)，建議對(duì)集體土地所有者出讓、出租土地的收入一定要進(jìn)行十分嚴(yán)格的管理和監(jiān)督，防止集體財(cái)產(chǎn)被少數(shù)人占有、使用，防止集體為單純追求土地收益而出現(xiàn)新的違法違規(guī)出讓、出租行為，防止出現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織的“新圈地運(yùn)動(dòng)”，政府對(duì)此必須保持高度重視。建議由政府制定科學(xué)合理的集體建設(shè)用地出讓計(jì)劃，建立集體建設(shè)用地動(dòng)態(tài)監(jiān)察體系等等。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)·孟祥舟