在建設活動中，參與建設活動的各方主體主要有建設單位、勘察、設計單位，施工單位，監(jiān)理單位，材料供應商和建設工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)等。在建設主體中，建設單位和建設工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)始終處于強勢地位，他們的行為在很大程度上影響著建設工程質(zhì)量的形成。這就要求對建設單位和建設工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的行為加以限制，以保護其他各方主體的合法（合理）權(quán)利不受侵害。同時，也要保障建設單位和建設工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)利。我國自改革開放以來，積累了大量的工程經(jīng)驗和教訓，并借鑒世界發(fā)達國家的建設立法的成果，制定了一系列的建設法規(guī)。但是這些建設法規(guī)還有很多疏漏和執(zhí)行不力的情況存在，導致工程質(zhì)量事故頻繁發(fā)生。因此，制定和細化與《建筑法》、《建設工程質(zhì)量管理條例》相配套的建設法規(guī)已是當務之急。

　　具體明確各個建設主體的權(quán)利義務關系，修訂不合理的建設工程質(zhì)量責任，是減少工程質(zhì)量損失和杜絕工程質(zhì)量事故的有效途徑。

　　在本文中，筆者從各個建設主體出發(fā)，就當前建設領域比較突出的有悖質(zhì)量責任公平原則的問題進行探討。

　　一、建設單位

　　建設單位是建設市場活動中重要主體之一。建設單位控制著建設工程全部投資，并且是該投資行為的最大受益者。在我國建設市場全面處于買方市場的條件下，建設單位不僅具有設計、施工、監(jiān)理招投標的主動權(quán)，建設行為的監(jiān)督管理控制權(quán)，還具有拒絕支付雇傭款項的權(quán)利，因此建設單位相對其他建設主體享有充分的權(quán)利，它的優(yōu)勢地位相當突出。

　　享有權(quán)利就要承擔相應的責任，那么對于建設單位應該落實何種責任呢？根據(jù)國際慣例，在市場經(jīng)濟條件下，應該實行業(yè)主負責制，建設單位可以自行負責管理建設行為，也可以委托有資質(zhì)的其他機構(gòu)代為管理。也就是說，建設單位在遵守國家建設法規(guī)和部門規(guī)章的前提下具有管理建設行為的絕對自主權(quán)，同時也應該承擔因管理行為失誤或不當所導致的質(zhì)量損失和事故的直接責任、間接責任和連帶責任。

　　但是，我國現(xiàn)在正處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡時期，建設投資主體多元化，許多建設單位并不是完全意義上的投資業(yè)主，還有一些建設單位根本不具備獨立管理建設投資的能力。建設單位貪贓枉法，濫用權(quán)利的現(xiàn)象大量存在，因此造成的投資浪費和質(zhì)量事故屢見不鮮。在這樣的條件下實行業(yè)主負責制只能導致建設市場更加混亂。因此，在我國現(xiàn)階段有必要對建設單位實行資質(zhì)管理和有效監(jiān)控，作為向最終實行業(yè)主負責制的過渡。對政府投資和國有投資工程實施全面政府管理，政府投資和國有投資業(yè)主根據(jù)工程的性質(zhì)和規(guī)模委托國家或地方的建設行政管理部門設立的工程項目管理機構(gòu)代行管理職能，同時轉(zhuǎn)變各事業(yè)單位基建處的職能，將其權(quán)利和責任限制在建設工程的日常維護之內(nèi)；對房地產(chǎn)企業(yè)，要嚴格資質(zhì)等級的審定和項目審批工作；對非房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和私人建設投資實行委托開發(fā)；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)主投資工程（包括農(nóng)民自建工程）實施有效監(jiān)控。

　　當前，另一個比較嚴重的問題是國有投資工程建設單位質(zhì)量責任主體不明確，導致政府部門工作人員玩忽職守，釀成重大的工程質(zhì)量事故。國有投資工程出現(xiàn)質(zhì)量問題，追究政府部門的行政責任實質(zhì)上是追究國家的責任，也就相當于政府部門并沒有承擔質(zhì)量責任。因此，為了體現(xiàn)公平原則，在追究政府部門質(zhì)量責任的同時，應該將質(zhì)量責任進一步落實到人。追究建設工程負責人的責任，強化責任人的責任和風險意識，才會真正督促政府部門對其建設行為認真負責。

　　二、設計單位

　　設計單位經(jīng)過資質(zhì)審查具有從事工程設計的特許權(quán)，通過設計招投標又獲得了一個建設工程的設計權(quán)和獲利權(quán)，同時設計單位也必然要承擔工程設計的質(zhì)量義務和相應的法律責任。建設工程的方案設計獲得規(guī)劃部門的審批后，設計單位開始工程技術設計任務。設計單位根據(jù)建設項目的總體要求及地質(zhì)勘察報告，對工程進行全面策劃、構(gòu)思、設計和描繪，最終形成設計說明書和圖紙等設計文件。設計文件是施工單位進行施工的標準性文件，也是監(jiān)理單位進行施工監(jiān)理的重要依據(jù)，因此設計文件的質(zhì)量決定了建設工程的“先天”質(zhì)量。

　　從1999年某地工程質(zhì)量大檢查的結(jié)果來看，設計不規(guī)范、存在明顯缺陷的現(xiàn)象還很嚴重。如，盲目套用設計圖紙來執(zhí)行強制性設計標準和安全標準，設計不符合地區(qū)抗震強度要求等等。這些設計上的缺陷致使建設工程“先天不足”，留下了無法彌補的質(zhì)量隱患。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，由設計因素造成的工程質(zhì)量事故在質(zhì)量事故中占有相當?shù)谋戎�。因此，�?guī)范設計單位的設計行為，提高設計質(zhì)量已經(jīng)成為一個需要重視的問題。筆者認為，在要求設計單位嚴格遵守國家規(guī)范和標準之外，加重設計單位因設計失誤而導致的工程質(zhì)量損失和事故的經(jīng)濟賠償責任也是一個非常有效的手段。過輕的設計質(zhì)量賠償責任容易使設計單位產(chǎn)生了懈怠心理，設計單位有效投入不足，缺乏應有的細心與耐心，最終釀成質(zhì)量缺陷。

　　我國設計質(zhì)量賠償責任的規(guī)定顯失公平。1996年7月建設部和國家工商行政管理局聯(lián)合印發(fā)的的《建設工程設計合同》文本第6 2.2款規(guī)定：“由于乙方設計錯誤造成工程質(zhì)量事故損失，乙方除負責采取補救措施外，應免收損失部分的設計費，并根據(jù)損失程度向甲方償付賠償金，賠償金最多與免收的設計費金額相等”。根據(jù)此條規(guī)定，無論設計單位由于設計錯誤給建設單位帶來多么嚴重的經(jīng)濟損失和質(zhì)量責任，建設單位至多只能獲得相當于設計費的有限經(jīng)濟賠償。一旦發(fā)生重大質(zhì)量事故，根據(jù)新合同法的有關規(guī)定，此款規(guī)定應認定為顯失公平，屬于可撤銷條款。那么設計單位承擔的經(jīng)濟賠償額度到底應該是多少呢？筆者認為，設計單位應該承擔因其設計錯誤而造成的實際損失，即直接損失和合理的間接損失。只有這樣，才能真正體現(xiàn)合同法的公平原則，督促設計單位以更強的責任心進行工程設計，進而防止由設計失誤而導致的工程質(zhì)量損失和事故。同時，也可以有效抑制設計掛靠現(xiàn)象的產(chǎn)生。

　　然而，要求設計單位承擔因其設計失誤而造成的實際損失還受到一些因素的制約。要想實現(xiàn)加重設計質(zhì)量賠償責任的目的，首先必須解決以下一些問題：

　　1、提高工程設計收費費率，與國際市場接軌

　　根據(jù)（1992）價費字375號“設計收費標準說明”，不同工程等級和工程概算投資的民用建筑工程設計費率控制在工程概算投資額的1.1—2.0%，與國際工程設計收費標準相比，這個費率水平明顯偏低。首先，低水平的工程設計費沿襲了計劃經(jīng)濟體制下的收費標準，只重視國家計劃的完成，忽視了設計單位的經(jīng)濟效益，不符合市場經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律；其次，工程設計收取成本價限制了設計單位技術人員的投入，進而影響了工程設計質(zhì)量。在這樣低的收費標準下，要求設計單位承擔過大的設計質(zhì)量賠償責任又會產(chǎn)生新的矛盾。

　　另外，對內(nèi)資和外資設計單位采用不同的收費標準，不能要求二者承擔相同的設計質(zhì)量責任。根據(jù)1993年北京市物價局—首都規(guī)劃建設委員會辦公室發(fā)布的《關于調(diào)整本市住宅設計收費標準的通知》和1996年首都規(guī)劃建設委員會辦公室、北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會印發(fā)的《北京市外資（合資、合作）工程項目勘察設計收費標準》，外資設計工程項目的收費標準大約是內(nèi)資設計的2倍左右。這樣的規(guī)定一方面說明我國的設計單位并沒有真正納入公平的市場競爭軌道，另一方面也說明提高工程設計費符合建設科學規(guī)律。高收費也必然意味著公平、嚴格的設計質(zhì)量責任。我國近期將加入世界貿(mào)易組織（ＷＴＯ），與國際建設市場接軌，提高設計收費勢在必行。

　　2、保障設計收費

　　當建設單位因變更設計任務書而導致設計大量修改或返工時，盡管在合同中有相應的規(guī)定，但是大多數(shù)的設計單位并沒有因此獲得相應的修改或返工補償，設計單位不能依據(jù)設計合同的約定維護自己的合法利益，致使投入和產(chǎn)出更加失衡。建設單位拖欠設計費也是設計單位效益低下的一個原因，在這種情況下，設計單位有權(quán)根據(jù)合同法的規(guī)定追究建設單位的違約責任。但是由于我國復雜的司法程序和法律關系“人情化”等不規(guī)范的操作方式，使設計單位不愿意投入大量的時間、人力和財力而采用私下解決的方法。這更助長了建設單位的恣意妄為。

　　3、維護設計單位的設計獨立性

　　設計任務書是建設單位提出的建設工程項目設計的具體任務和要求。設計單位據(jù)此與建設單位簽訂設計合同并作為履行設計義務的依據(jù)。當對設計任務書進行實質(zhì)性變更時，建設單位必須與設計單位協(xié)商，取得設計單位的同意方可變更。否則，視為建設單位違約，設計單位有權(quán)解除設計合同并要求建設單位承擔違約責任。建設單位可以對設計工作提出合理的要求和意見，但是不能強行干預設計。保障設計單位的設計工作的相對獨立性，設計文件才會反映設計單位的真實意圖。在這種情況下，要求設計單位承擔設計質(zhì)量賠償責任是公平的、合理的。

　　4、建立完善的工程保險制度

　　建設工程具有投資高、規(guī)模大、工期長的特點，建設各個主體的風險普遍存在。建立工程保險制度可以有效地將建設主體的風險進行轉(zhuǎn)移。建設主體購買相應的保險，一旦發(fā)生事故損失，將得到保險公司的經(jīng)濟賠償，將風險減小到最小程度。對于工程設計，參照世界各國的通行做法，應實行強制設計責任險，強制設計單位對其設計責任投保。保險公司可以根據(jù)不同設計單位的聲譽、業(yè)績水平和設計質(zhì)量等因素確定不同的保險費率。把保險公司是否提供設計保險和保險費率的水平與設計單位的具體指標相結(jié)合，能夠間接地促進設計單位提高設計質(zhì)量、避免設計失誤。

　　因此，加重設計單位設計質(zhì)量的賠償責任還是一個長期的過程。

　　三、施工單位

　　施工單位作為工程建設的實施者，其施工水平和施工質(zhì)量直接決定著建設工程的質(zhì)量。施工單位也希望建造出令建設單位和人民群眾滿意的優(yōu)質(zhì)工程，提高自身的聲譽，為將來繼續(xù)承包工程打下良好的信譽基礎。

　　我國現(xiàn)階段的質(zhì)量管理的焦點集中在施工階段，施工單位質(zhì)量責任的規(guī)定相對比較明確，如何更好地執(zhí)行這些規(guī)定是保障施工質(zhì)量的重點所在。但是，在法制建設不健全的條件下，面對“僧多粥少”的建筑市場，施工單位經(jīng)常處于一種不利的地位。大多數(shù)施工單位只能以微利或成本價承包工程，施工質(zhì)量自然成了建設成本的犧牲品。因此應該規(guī)范建設市場行為，保護施工單位的合法權(quán)益，并賦予施工單位一定的權(quán)利，盡量扭轉(zhuǎn)施工單位處于劣勢地位的局面。

　　目前，施工單位所面臨的迫切需要解決的問題有：

　　1、建設單位的招投標行為不規(guī)范

　　建設單位與某個施工單位串通，以“陪標”的方式指定承包商，這樣其他施工單位就失去了平等競爭的機會。建設單位和被指定的施工單位的行為處于暗箱操作之中，其他施工企業(yè)并沒有真正參與工程競標，因此很少會有招投標質(zhì)疑的現(xiàn)象產(chǎn)生。這樣的現(xiàn)象在我國的招投標市場上比較普遍。

　　另外的一個普遍現(xiàn)象是建設單位故意壓低標價。建設單位作為投資者，對建設成本實施控制理所當然，但問題是建設單位以明顯不合理低價授標或者變相壓低標價（如不支付開工前費用且該費用不計入標價）。在一定的技術方案、工期和質(zhì)量的條件下，建設成本是相對固定的，因此降低工程造價的空間是很有限的。違反建設科學規(guī)律，任意壓低標價，將造成施工單位盲目壓縮必要的質(zhì)量成本和質(zhì)量投入，從而影響工程的質(zhì)量目標的實現(xiàn)，甚至是房倒屋塌的嚴重后果。我國已經(jīng)制定了一系列的招投標法規(guī)來解決這個問題，但依然是屢禁不止，這也說明了執(zhí)法部門的執(zhí)法程序的不妥和執(zhí)法力度的不足。

　　2、日益激烈的市場競爭甚至是惡性競爭加劇了標價的不合理性

　　施工企業(yè)眾多，但都沒有形成規(guī)模效應，缺乏企業(yè)的競爭力。施工企業(yè)為了在激烈的市場競爭中獲得生存，賠本賺吆喝，以低于成本的標價承包工程，形成了施工企業(yè)之間的惡性競爭。施工企業(yè)之間的惡性競爭更加助長了建設單位的不法行為，建設市場的畸形發(fā)育更加嚴重。解決這個問題的方法是實現(xiàn)集團化經(jīng)營和專業(yè)化經(jīng)營，進行企業(yè)兼并，將不具備競爭實力的小型施工企業(yè)淘汰出局，并鼓勵小企業(yè)發(fā)揮自身優(yōu)勢向?qū)�業(yè)公司或物業(yè)管理公司方向轉(zhuǎn)向。

　　3、不合理的工期要求使質(zhì)量控制與進度控制之間出現(xiàn)矛盾

　　合理的工期反映了工程項目建設過程的必要程序及其規(guī)律性。建設單位為了使在建工程盡早發(fā)揮經(jīng)濟效益，強制施工單位在限定期限內(nèi)竣工。工期目標不合理，盲目壓工期，搶速度，將打亂建設施工的正常節(jié)奏。正常的施工工序受到干擾，必然影響工程質(zhì)量。特別是在建設成本不能相應增加的條件下，一味地追求施工進度勢必會造成更嚴重的質(zhì)量后果。

　　4、建設單位不按合同約定按期支付工程進度款間接地影響了施工質(zhì)量

　　建設單位建設資金不到位，必然會要求施工單位墊資承建或在建工程停工。二者都會給施工單位帶來沉重的經(jīng)濟負擔。后果是施工企業(yè)的獎懲制度不能兌現(xiàn)，技術人員工資不能按時發(fā)放，技術人員的工作積極性受到打擊，責任心渙散，進而影響建設工程質(zhì)量。

　　只有解決上述問題，才能使施工單位以平等的身份進入建設市場。

　　要保證施工質(zhì)量，還必須賦予施工單位一定的權(quán)利，以維護施工單位進行施工的獨立性。這種權(quán)利包括拒絕權(quán)和免責權(quán)。對建設單位提出的不合理要求，施工單位根據(jù)國家有關施工標準有權(quán)拒絕實施。當施工單位與建設單位因施工問題發(fā)生意見分歧而建設單位堅持按照自己的意見進行施工時，因此產(chǎn)生的一切后果由建設單位承擔，免除施工單位的質(zhì)量責任。

　　四、監(jiān)理單位

　　我國的建設監(jiān)理制度自1988年開始試點到1996年的全面推行取得了長足的進步，在建設活動中發(fā)揮了顯著的作用。但是，監(jiān)理的“三控制”、“二管理”、“一協(xié)調(diào)”的職能并沒有真正落實。從質(zhì)量控制的角度而言，有兩個原因制約著我國監(jiān)理制度的發(fā)展。一是我國現(xiàn)行的監(jiān)理制度側(cè)重于施工質(zhì)量的管理，而忽略了監(jiān)理在設計質(zhì)量監(jiān)督方面的作用；另一是由于一些建設單位對監(jiān)理制度不夠重視，把監(jiān)理單位置于監(jiān)工或施工企業(yè)的管理人員的位置上，而不授予或干預監(jiān)理單位的質(zhì)量否決權(quán)和爭端調(diào)解權(quán)，從而使建設監(jiān)理的施工質(zhì)量控制成為一紙空文。沒有真正賦予監(jiān)理單位質(zhì)量控制權(quán)，而追究監(jiān)理單位的質(zhì)量監(jiān)理責任，這是有失公平的。

　　監(jiān)理單位的賠償責任過輕是違背公平原則的另一個問題。根據(jù)1995年10月建設部和國家工商行政管理局聯(lián)合印發(fā)的《工程建設監(jiān)理合同》示范文本第25條的規(guī)定，“監(jiān)理單位在責任期內(nèi)，應當履行監(jiān)理合同中約定的義務。如果因監(jiān)理單位過失而造成了經(jīng)濟損失，應當向業(yè)主進行賠償。累計賠償總額不應超過監(jiān)理酬金總數(shù)（扣除稅金）�！焙驮O計的賠償責任一樣，這樣的規(guī)定對建設單位也是非常不利的。當然，這也和我國的監(jiān)理收費過低，監(jiān)理收費不能保證和缺乏監(jiān)理職業(yè)保險制度有關。

　　雖然建設監(jiān)理制度取得了很大的成效，但是與國際上通行的工程咨詢制度相比，我國建設監(jiān)理制度的發(fā)展存在很多問題。筆者建議對現(xiàn)行建設監(jiān)理制度進行改革，切實貫徹建設監(jiān)理制度最初的指導思想，與國際上的監(jiān)督管理模式接軌，實現(xiàn)建設監(jiān)理全過程，全方位的監(jiān)督管理。

　　五、質(zhì)量監(jiān)督（總）站

　　我國實行建設工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度。建設工程質(zhì)量監(jiān)督管理，由建設行政主管部門或者其他有關部門委托的建設工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)具體實施。按照我國目前的行政設置，建設工程質(zhì)量監(jiān)督總站和監(jiān)督站行使政府對建設工程質(zhì)量進行監(jiān)督管理的職能。根據(jù)1990年4月建設部發(fā)布的《建設工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》，監(jiān)督站需要介入建設工程的竣工驗收并核驗工程質(zhì)量等級。目前大多數(shù)投入使用而發(fā)生質(zhì)量事故的建設工程都經(jīng)過了監(jiān)督站的檢驗，而且部分工程還是“省優(yōu)”、“部優(yōu)”工程，這樣就使監(jiān)督站的工作處于一種尷尬的境地。監(jiān)督員的漏檢、錯檢以及徇私舞弊的行為使社會對政府監(jiān)督產(chǎn)生了信任危機，進而對監(jiān)督站的職能和責任問題提出了質(zhì)疑。

　　為了保證建設工程使用安全和環(huán)境質(zhì)量，我國政府對建設工程的質(zhì)量實施監(jiān)督管理是必要的。同時，對建設工程質(zhì)量實施政府監(jiān)督也是國際慣例。然而，我國現(xiàn)有的質(zhì)量監(jiān)督制度是否完善，質(zhì)量監(jiān)督站的權(quán)利和義務是否對等，這是我國政府監(jiān)督需要考慮的問題。一個工程經(jīng)過監(jiān)督站核驗后出現(xiàn)質(zhì)量事故，監(jiān)督站應該承擔什么樣的責任呢？根據(jù)我國《建設工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》（1990年4月建建字151號文）第21條和《建設工程質(zhì)量管理條例》（2000年1月30日施行）第76條的規(guī)定，監(jiān)督站只收費不監(jiān)督的，退還收取的監(jiān)督費；對于監(jiān)督員的瀆職、濫用職權(quán)和徇私舞弊追究其行政責任直至刑事責任。筆者認為，由于監(jiān)督員自身的原因和他所面對的種種誘惑，這樣的規(guī)定還不足以有效扼制監(jiān)督員的失職和不法行為的發(fā)生。對于政府監(jiān)督的職能和責任，筆者有如下建議：

　　1、轉(zhuǎn)變監(jiān)督站的職能，并建立發(fā)達國家通行的使用許可制度

　　監(jiān)督站繼續(xù)履行政府對工程質(zhì)量強制監(jiān)督的職能，但監(jiān)督的方法、手段需要改變。根據(jù)“誰建設誰負責，誰設計誰負責，誰施工誰負責”的國際慣例，監(jiān)督站不再直接參與工程的竣工驗收和工程質(zhì)量等級的核驗。建設工程的竣工驗收由建設單位、設計單位、施工單位和監(jiān)理單位等有關單位自行組織進行，監(jiān)督站只負責監(jiān)督竣工驗收程序的合法性。當竣工材料報建設主管部門備案后，監(jiān)督站核發(fā)使用許可。核驗工程質(zhì)量等級由行業(yè)協(xié)會負責實施。

　　2、加大對監(jiān)督站失職行為的處罰力度

　　監(jiān)督站漏檢和錯檢的產(chǎn)生與監(jiān)督員的技術水平和責任心是密不可分的。在嚴格管理監(jiān)督員和監(jiān)督站站長資質(zhì)條件的同時，還應該加強監(jiān)督站站長和監(jiān)督員的定期培訓，以適應飛速發(fā)展的設計施工水平的需要。加強敬業(yè)教育是增強監(jiān)督員責任心的一個手段，但適當加大處罰力度也是一個行之有效的方法。鑒于目前的處罰集中在監(jiān)督員的直接責任。筆者建議應該追究直接領導者的嚴格領導責任。當領導者的責任與監(jiān)督員的行為掛鉤時，領導者才會真正督促監(jiān)督員學習并監(jiān)督監(jiān)督員的行為。另外，監(jiān)督員和領導的責任不應僅僅局限于行政責任和刑事責任，還應該追加一定數(shù)額的經(jīng)濟責任。

　　3、建立透明的社會監(jiān)督體系

　　鑒于監(jiān)督站所處的特殊地位，監(jiān)督站濫用權(quán)利、暗箱操作以及明示或暗示的不法行為時有發(fā)生。建設單位為了和監(jiān)督站搞好“關系”，又不得不接受監(jiān)督站的不法行為。因此，明確規(guī)定監(jiān)督站的監(jiān)督程序，建立透明、可行的社會監(jiān)督體系，配備嚴格的處罰條例以規(guī)范監(jiān)督站公務員的行為是必要的。這也是法制社會的最基本要求。

　　由于《建筑法》和《建設工程質(zhì)量管理條例》的相繼施行，應該對《建設工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》進行修訂。重新界定監(jiān)督站的工作內(nèi)容以及相應的權(quán)利義務關系，以適應新的法律法規(guī)對政府監(jiān)督管理的要求，并彌補現(xiàn)有規(guī)定的不足之處。（作者：朱宏亮　曹新宇　張偉群  單位：清華大學建管系、浙江五洋建設集團公司）