在我國，由政府頒發(fā)的企業(yè)資質充當了“工程總承包”的第三方認證，它是對企業(yè)能力的認證書，建設市場的準入證，同時又是規(guī)范建設市場的重要制度。我國工程總承包和企業(yè)資質管理工作在全國推行至今已經20多年了，為促進行業(yè)的健康有序發(fā)展， 期間經歷了多次變革。加入WTO和日益融合的國內外建設市場對我國工程承包商的“承包”能力提出了更高的要求，因而要求我國建設行業(yè)企業(yè)資質制度適應新時期的變革。

　　工程總承包的界定

　　工程總承包是項目業(yè)主為實現(xiàn)項目目標而采取的一種承發(fā)包方式，具體是指從事工程項目建設單位受業(yè)主委托，按照合同約定對從決策、設計到試運行的建設項目發(fā)展周期實行全過程或若干階段的承包。在國際上，并不是任何一種將工程項目建設過程中的兩個以上的階段交給一個組織承擔的方式都是工程總承包，如，美國的設計建造協(xié)會（DBIA）對總承包的定義為： 設計-建造（Design-Build， 以下簡稱為DB） 模式， 也稱為設計-施工（Design-Construct） 模式或單一責任主體（ Single Responsibility） 模式。在這種模式下， 集設計與施工方式于一體， 由一個實體按照一份總承包合同承擔全部的設計和施工任務。這里的DB 模式包含EPC（Engineering， Procurement， construction ）總承包模式。

　　由此可見，只有所承包的任務中同時包含設計和施工，才能被稱之為工程總承包，設計階段可以從方案設計、技術設計或施工圖設計開始，單獨的施工總承包或采購+施工總承包、采購+設計總承包都不在總承包范圍之列。國際上通用的工程總承包模式的承發(fā)包范圍比較見表1.

　　發(fā)達國家對工程總承包的資質管理

　　國外承擔項目總承包的組織形式

　　國外承擔項目總承包的組織機構一般由兩種形式，一種是永久組織，即永久性的經濟實體，包括以施工企業(yè)為主導的總承包實體和以設計企業(yè)為主導的總承包實體；一種是臨時性的組織，即針對一個具體的項目，由若干個設計單位和施工單位組成的臨時性聯(lián)合體組織 ，如圖1所示。

　　對工程總承包組織的資質管理

　　在資質管理方面，國外一般沒有專門對項目總承包單位規(guī)定資質等級，永久性的總承包單位本來就很少，大多是臨時組建的項目總承包聯(lián)合體組織，政府主管部門一般只規(guī)定和審查企業(yè)的設計方面和施工方面的資格，主要看專業(yè)人士和技術方面的力量情況。一個組織，不管是臨時性的還是永久性的，只有同時具備設計方面的資格和施工方面的資格就可以進行項目總承包。

　　對設計或施工資質的管理，主要分兩類，一類是以歐美國家為代表，沒有政府定級制度， 側重自由競爭，主要靠市場交易主體的相互制約和個人資質的管理；一類是以日本為代表，對參與政府工程的企業(yè)實行分級，業(yè)績優(yōu)良的企業(yè)允許申報，建設省考核并審批其資格。

　　我國工程總承包及其資質制度的發(fā)展

　　分別以設計和施工為主體發(fā)展

　　改革開放初期。建設領域開始嘗試工程承包和組織方式的變革，1982年，原化工部對江西氨廠改尿素工程實行第一個以設計為主體的工程總承包試點；1984年，原國家計委在總結原化工部工程總承包經驗的基礎上，將工程總承包納入了國務院頒發(fā)的《關于改革建筑業(yè)和基本建設管理體制若干問題的暫行規(guī)定》（國發(fā)[1984]123號），明確提出了對項目建設實行全過程總承包的要求。

　　20世紀80年代后期。1987年國家計委等五部委聯(lián)合頒發(fā)《關于批準第一批推廣魯布革工程管理經驗試點企業(yè)有關問題的通知》。此后，原國家計委、建設部等部委相繼下發(fā)文件，要求在設計、施工企業(yè)組建開展工程總承包試點，并先后批準了94家工程總承包試點企業(yè)，指出“試點企業(yè)可對工程項目實行設計、采購、施工全過程的總承包”。

　　20世紀90年代。1992年，建設部頒發(fā)了《工程總承包企業(yè)資質管理暫行規(guī)定》，第一次通過行政法規(guī)把工程總承包企業(yè)規(guī)定為建筑業(yè)的一種企業(yè)類型，同時頒發(fā)了《設計單位進行工程總承包資格管理的有關規(guī)定》，對設計單位進行工程總承包資格問題做出了規(guī)定；次年頒發(fā)了《關于開展工程總承包資質就位工作的通知》；1997年11月，我國頒布了《中華人民共和國建筑法》，提倡對建筑工程進行總承包，并規(guī)定從事建筑活動的主體取得相關資質等級后才可在其范圍內從事建筑活動；1999年8月，建設部印發(fā)了《大型設計單位創(chuàng)建國際型工程公司的指導意見》（建設[1999]218號），先后有560家設計單位領取了甲級工程總承包資格證書。

　　設計、施工一體化發(fā)展

　　為適應市場經濟發(fā)展和加入世界貿易組織后國際工程總承包的需要，2003年建設部印發(fā)了《關于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見》（建市［2003］30 號文），規(guī)定凡是具有勘察、設計資質或施工總承包資質的企業(yè)都可以在企業(yè)資質等級許可的范圍內開展工程總承包業(yè)務。

　　為打破設計與施工的分類界線，使設計施工成為一體，建設部2006年頒發(fā)了四個設計與施工專項資質標準——《建筑智能化工程設計與施工資質標準》、《消防設施工程設計與施工資質標準》、《建筑裝飾裝修工程設計與施工資質標準》和《建筑幕墻工程設計與施工資質標準》。

　　為引導企業(yè)成為技術含量高， 融資能力強， 管理水平高的龍頭企業(yè)，2006年建設部先后頒布了修訂后的《建設工程勘察設計資質管理規(guī)定》和《施工總承包企業(yè)特級資質標準》。

　　在國家政策支持下，近年來工程總承包市場逐漸擴大；境外工程總承包項目經營額大幅增長。

　　我國企業(yè)資質管理存在的問題

　　盡管近幾年我國工程總承包發(fā)展較快，但從我國工程總承包的發(fā)展歷程來看，我國培育工程總承包市場的相關制度、措施還存在著許多不足，在某些方面甚至制約了工程總承包的發(fā)展。

　　資質管理按行業(yè)及行政職能部門分割，總承包企業(yè)“畫地為牢”

　　我國工程總承包模式和承包企業(yè)的發(fā)展是分行業(yè)、分地區(qū)培育起來的，這就形成了資質管理的相關行業(yè)部門的利益爭奪。

　　業(yè)務上的行業(yè)分割。盡管2007年我國新頒布了監(jiān)理、勘察設計、施工等資質標準及管理規(guī)定，但相比于舊規(guī)定，其管理思路還未真正跳出維持舊有秩序的窠臼，沒有脫離行業(yè)部門管理的桎梏，資質管理沒有擺脫各部門的多頭管理，如施工特級資質類別由原來的12項減少為10項，10項中涉及鐵路、交通、水利、信息產業(yè)、民航等方面資質，仍需由相關主管部門會同建設主管部門審核，這就為行業(yè)間的利益平衡埋下了伏筆。2007年的《規(guī)定》中85個類別限定了企業(yè)只能在所申報的類別中進行建筑業(yè)務活動，不同種類的資質業(yè)務范圍和內容不同，不得相互逾越；同種資質的企業(yè)只能在同類業(yè)務范圍內進行競爭，，而不能憑借自己的能力在整個建筑市場上自由選擇，嚴重制約了有活力企業(yè)的發(fā)展空間。

　　過程的部門切割。目前，中國的工程建設過程被人為地劃分為建設前期、建設期（勘察、設計、采購、施工）等不同階段，并分別由不同的政府主管部門實施管理。其中，建設前期由項目審批部門管理，工程勘察設計、施工、監(jiān)理等由建設部門管理，但分別錄屬于建設部門內不同的職能部門，所有階段無一例外地實行資質管理制度。根據我國招投標法，招標單位必須具有一定資格，因此，在這種體制下，按照新的《勘察設計資質管理規(guī)定》、《建筑業(yè)企業(yè)資質管理規(guī)定》，可以承擔工程總承包任務的勘察、設計綜合資質和施工特級資質的企業(yè)在承擔設計-采購-施工或交鑰匙工程時，仍然面臨著招標資格的問題。

　　由于歷史延續(xù)和各行政部門利益而造成工程項目周期企業(yè)資質各管一段，二十多年來，為推進我國工程總承包企業(yè)的發(fā)展，雖歷經變革，卻仍然不暢，造成工程總承包在我國發(fā)展的局限性。

　　政府越位，人為強化進入壁壘，忽視市場作用

　　市場經濟的行業(yè)壁壘應該主要是依靠激烈競爭建立起來的，即市場力量調控進入門檻。在產業(yè)達到相當規(guī)模，自然壁壘就會使那些經濟實力和技術水平達不到的企業(yè)不敢冒然進人，更難以生存。

　　從二十世紀八十年代的資質管理中重點培育“龍頭”工程總承包公司（集團）到2007年新出臺的施工特級資質標準，人為強化了市場進入壁壘，如新標準的目標是把目前260多個特級企業(yè)壓縮為50個。我國資質管理的基本思路是扶植大企業(yè)使其更強、更大，如取得施工總承包序列中某一類別特級資質的企業(yè)，在核發(fā)本類別建筑業(yè)企業(yè)特級資質證書的同時，核發(fā)某一相應行業(yè)的工程設計甲級資質證書，從而為本類企業(yè)承擔設計—施工總承包任務奠定了資質基礎；同時，由于現(xiàn)行的一些資質標準過高，限制了中小企業(yè)的發(fā)展，造成了轉包掛靠、弄虛作假屢禁不止。

　　顯然，在我國現(xiàn)行建筑市場上，首先是政府超越市場選擇企業(yè)，依靠行政指令在建筑市場供求雙方之間尋求平衡是不符合市場經濟運行規(guī)律。

　　管理權高度集中在政府部門，易造成權力尋租

　　企業(yè)資質管理是對從事工程建設活動的企業(yè)進入市場的準入性審查，屬于行政許可法的調整范圍，是一種準入性的行政許可制度，屬于政府管制行為。有關資質的申報、審批程序都是由政府部門或政府部門指定的機構負責，同時從資質申請的受理、審查、管理、市場違規(guī)行為的處理等整個管理環(huán)節(jié)，政府主管部門都發(fā)揮著主導作用，具有很大的權力。

　　資質管理權高度集中在政府部門手里，許多管理的內容和程序、權限劃分等都是以部門規(guī)章、制度來規(guī)定，并由相關政府主管部門解釋和實施，透明度不強，政府的自由裁量權大，造成一些暗箱操作的現(xiàn)象嚴重，甚至有些行政機關將資質審批作為權力“尋租”的一個手段。

　　對資質管理制度相關建議

　　建立社會化和市場化機制，提供能力擔保

　　逐步建立由市場認定企業(yè)能力的機制。企業(yè)能力由市場第三方如工程擔保、質量安全保險企業(yè)去認證，并通過權利義務的制衡來實現(xiàn)。發(fā)揮這一作用的第三方可以是工程擔保公司或質量安全保險企業(yè)。這類企業(yè)為了追求自身利益最大化，風險最小化，他們在為建筑業(yè)企業(yè)提供擔保、保險前，必定對企業(yè)進行全面審查，包括企業(yè)的信用等級、生產、管理能力等。這樣，擔保、保險這類市場主體在追求自身利益的同時實現(xiàn)了對建筑業(yè)企業(yè)能力的甄別。這種甄別不再是行政意義上的，而是市場主體對利益的追求使然。

　　應用信息技術，建立信息共享和公開機制。我國建筑市場信用體系的網絡平臺和建筑市場監(jiān)管系統(tǒng)已在部分地區(qū)開始啟用，隨著“統(tǒng)一的信用信息平臺、統(tǒng)一的信用評價標準、統(tǒng)一的信用法規(guī)體系、統(tǒng)一的信用獎懲機制”的建筑市場信用體系在我國全面展開和信息共享、公開機制的完善，建筑企業(yè)承擔工程項目信息、項目建設效果、信用等信息全面公開，即可為業(yè)主方提供能力和信用查詢，從而弱化資質管理的效應。

　　適應市場，完善法律制度，促進聯(lián)合體的發(fā)展

　　工程總承包是項目業(yè)主為實現(xiàn)項目目標而采取的一種承發(fā)包方式，承包單位依據市場的需求進行資源的優(yōu)化組合，圍繞某一項目組成設計—施工聯(lián)合體進行項目總承包，這也是市場選擇的一種形式，這樣既可以做到企業(yè)間資質互補，優(yōu)勢互補，增強總體的競爭能力；又能夠按照效益最大化的原則配置資源，從而為各方獲取較大的經濟收益。日本、美國等國的建筑企業(yè)為了應對規(guī)模浩大、技術復雜、競爭殘酷的工程項目，往往結成企業(yè)聯(lián)合體聯(lián)手投標、聯(lián)合經營。

　　在未來市場上，共同經營項目的聯(lián)合體將與企業(yè)間的總分包結構模式同時存在。所以，在促進工程總承包企業(yè)的發(fā)展時，不應對總承包企業(yè)的組建途徑進行過多的限制，應積極探索有利于聯(lián)合體發(fā)展的法律和制度。

　　企業(yè)資質簡約化，增強企業(yè)競爭能力

　　我國由于歷史原因，現(xiàn)階段我國施工總承包特級10個類別，一、二、三級資質12個類別， 分別對應于鐵路、電力、交通、市政、水利、礦山、冶金、石化等行業(yè)，資質審批政出多門，造成市場按行業(yè)分割，導致建設力量重復設置，產業(yè)資源配置不合理。而美國除了房屋建設外，對土木工程的建設只分四類，一是公路與高速公路，二是橋、隧道和高架路，三是管道、交通、電力、水和下水道，四是其它，分類非常簡明；新加坡只將工程分為五類：建筑施工、建筑相關工程、機電工程、建筑維護、建筑材料供應。

　　上述這些類別，就其工程的內容來說，可以分解合并為建筑工程（含各類工業(yè)建筑）資質、土木工程資質、各種專業(yè)資質和勞務資質， 減少跨行業(yè)障礙，給企業(yè)發(fā)展留有較大的空間。