目前，政府投資非經(jīng)營性項目和公益性建設(shè)項目，通常采用政府或投資方直接負(fù)責(zé)，由最終使用管理單位自建的管理方式。工程項目的管理機(jī)構(gòu)常由非專業(yè)機(jī)構(gòu)和非專業(yè)人員、甚至由抽調(diào)人員組成臨時機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，技術(shù)力量薄弱，缺乏管理經(jīng)驗，項目責(zé)任主體虛位，投資與建設(shè)、建設(shè)與管理混為一體，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，容易導(dǎo)致決策失誤或監(jiān)督失效、失靈，不但不利于保證工程質(zhì)量和工期，而且項目單位超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)的“三超”現(xiàn)象十分普遍，造成投資額度失控，浪費(fèi)資源的同時也容易滋生腐敗。

　　“代建制”的出現(xiàn)有效的解決了這個問題，“代建制”屬于委托代理的法律范疇，委托代理是被委托人在委托人委托權(quán)限內(nèi)從事被委托事項，并由被委托者承受結(jié)果和承擔(dān)責(zé)任。工程項目代建制作為一種新的建設(shè)模式：是指由建設(shè)方委托有資質(zhì)的專門管理機(jī)構(gòu)，實行專業(yè)化、社會化管理，組織開展工程建設(shè)項目的可行性研究、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等工作，按建設(shè)計劃和設(shè)計要求完成建設(shè)任務(wù)，直至竣工驗收后交付使用單位使用的一種制度。代建期間，代建機(jī)構(gòu)按照合同約定代行項目建設(shè)投資主體職責(zé)，在權(quán)限范圍內(nèi)，根據(jù)法律、法規(guī)和行業(yè)規(guī)范的要求，按照自身管理制度和經(jīng)驗獨(dú)立完成工程管理工作。代建機(jī)構(gòu)雖然實施具體管理，但受建設(shè)方的監(jiān)督制約，受代理權(quán)限的限制。一些重要權(quán)力，如資金撥付、工程決算、審計等受到建設(shè)方的嚴(yán)格監(jiān)督。代建制適用于不具備自行管理條件的行政事業(yè)單位的建設(shè)項目，非經(jīng)營性政府財政性投資項目。其目的是將建設(shè)單位與使用單位分離、決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離，其實質(zhì)是通過建設(shè)工程的專業(yè)化管理，提高政府投資建設(shè)項目的建設(shè)管理水平和政府投資效益。

　　政府投資項目實行代建制，是國家《投資體制改革方案》的一項重要舉措，是一項帶有探索性的工作。深圳借鑒香港、新加坡、日本等國家的管理模式，組建工務(wù)局對政府投資項目進(jìn)行直接管理。北京、上海已開始試行項目代建制，貴州、柳州等地先后出臺了適合本地情況的工程項目代建制的試行辦法。山東省也將實行預(yù)算內(nèi)投資基建項目代建制，對政府投資項目、重大項目及限制類項目和一般競爭性項目分別實行審批制、核準(zhǔn)制和登記備案制，組織實施預(yù)算內(nèi)投資基建項目代建制方案。從目前代建試點的效果來看，實行代建制的工程降低了工程造價和管理費(fèi)用，提高了工程質(zhì)量，縮短了工期，提高了政府投資項目實施情況的透明度和資金的有效利用。同時也應(yīng)看到代建制作為一種新的項目管理模式目前還沒有統(tǒng)一的概念，在法律上沒有明確的定位，市場操作不規(guī)范，行業(yè)管理制度不健全。下面針對其中一些問題提出一些看法，供大家討論。

　　一、關(guān)于代建制中參建各方的定義和法律關(guān)系

　　通常代建過程中，參建方包括：項目法人即投資人、代建機(jī)構(gòu)、使用單位。

　　項目法人是指依法成立，具有獨(dú)立法人地位的建設(shè)工程項目法人，包括由政府全額投資或由政府控股的項目法人和經(jīng)政府授權(quán)的投資主體，以及通過政府招商取得建設(shè)工程項目經(jīng)營權(quán)，并承擔(dān)項目投資、建設(shè)、運(yùn)營的項目公司。

　　代建機(jī)構(gòu)，也稱代建人是指具有工程建設(shè)管理經(jīng)驗，并且具備與項目相適應(yīng)的咨詢、監(jiān)理、施工、房地產(chǎn)開發(fā)或其他相應(yīng)的工程建設(shè)方面資質(zhì)的專業(yè)法人或組織。

　　使用單位是指項目建成后實際接受、使用、管理并擁有項目產(chǎn)權(quán)的法人或組織。

　　代建基本過程是由政府通過招標(biāo)方式選擇代建機(jī)構(gòu)，代建機(jī)構(gòu)選定后，投資人、代建機(jī)構(gòu)、使用單位簽定項目相關(guān)代建合同，代建機(jī)構(gòu)對政府投資工程的實施全面負(fù)責(zé)，包括：組織有關(guān)單位編制項目建議書、可行性研究報告、項目立項、土地征用拆遷、規(guī)劃選址報批、繳納稅費(fèi)及辦理有關(guān)報建手續(xù)、組織招投標(biāo)、選擇施工、設(shè)計、監(jiān)理單位、編制項目年度投資計劃和財務(wù)用款計劃，報政府主管部門審批，組織編制項目概算、預(yù)算、和決算文件，項目完工后的項目移交。代建制中一個顯著的特點是代建機(jī)構(gòu)代表投資人的利益，在代建期間要具有項目法人地位，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

　　在實際操作中，代建單位被賦予的角色常常無法得到有關(guān)部門法律、法規(guī)的認(rèn)可，工程項目的前期工作如：征地、拆遷、規(guī)劃及開工前須辦理的各項手續(xù)，沒有委托人的配合，幾乎無法完成。項目竣工后，移交使用單位，由于投資、建設(shè)、使用常常是分開的，所以使用單位對項目的功能與預(yù)想的存在很大差異，也很難達(dá)到滿意。因此設(shè)計階段充分采納使用單位的意見是必要的。

　　代建機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的法律環(huán)境尚不健全的情況下，細(xì)分項目法人、代建機(jī)構(gòu)、使用單位的職責(zé)，明晰三者權(quán)利、義務(wù)對項目投資目標(biāo)的實現(xiàn)非常重要。

　　二、關(guān)于代建機(jī)構(gòu)的選擇

　　代建機(jī)構(gòu)必須是具有獨(dú)立法人資格，自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實體，具有同類工程建設(shè)管理經(jīng)驗和建設(shè)管理能力，并具有與項目相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)實力，在項目建設(shè)中具有法人地位，擁有法人的權(quán)利，同時承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。選擇什么類型或選擇具有什么資質(zhì)類別的法人機(jī)構(gòu)來作代建機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在還沒有統(tǒng)一的認(rèn)識和相關(guān)的政策規(guī)定。按照國家目前可從事類似代建工作的法人機(jī)構(gòu)來看，基本上分為兩大類：一是管理咨詢類公司，包括項目管理公司、工程咨詢、造價管理、招標(biāo)公司、具有咨詢資質(zhì)的設(shè)計院等；二是工程施工總包類公司，包括施工總包單位、房地產(chǎn)開發(fā)公司、投融資公司等。根據(jù)政府投資代建工程當(dāng)前的要求，不論哪類公司必須具有咨詢或招標(biāo)或工程造價甲級或工程總承包一級的資質(zhì)，且具有建設(shè)項目全過程管理的能力或業(yè)績。如何選擇代建機(jī)構(gòu)要結(jié)合政府投資項目的特點考慮，首先以滿足使用人的合理需求為目的，兼顧資金來源、償還及管理，綜合各項因素使投資和建設(shè)的風(fēng)險降到最小。目前，得到普遍認(rèn)可的代建機(jī)構(gòu)有實施交鑰匙工程的施工總承包單位、工程項目管理公司。

　　工程總承包

　　包是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設(shè)計、采購、施工、試運(yùn)行等實行全過程或若干階段的承包。總承包企業(yè)按約定對工程的質(zhì)量、工期和造價等向業(yè)主負(fù)責(zé)，業(yè)主或業(yè)主聘請的專業(yè)項目管理公司作為其代表管理工程實施。

　　工程項目管理是指從事工程項目管理的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定，代表業(yè)主對工程項目的組織實施進(jìn)行全過程或若干階段的管理和服務(wù)。工程項目管理企業(yè)不直接與該工程項目的總承包企業(yè)或勘察、設(shè)計、供貨、施工等企業(yè)簽訂合同，監(jiān)督合同的履行。

　　投資公司是投資體制改革中，政府公共項目投資職能的載體，被賦予投資主體的地位，在委托的職責(zé)范圍內(nèi)行使權(quán)力，履行職責(zé)，不受其他單位的干預(yù)。

　　關(guān)于選擇上述哪一類機(jī)構(gòu)更適合代建工程，看法不同，爭議也較大。由于代建工作的產(chǎn)生是近一二年政府投資體制改革的產(chǎn)物，代建工作尚無較多完整的案例可以總結(jié)。項目總承包單位和項目管理公司的特點是占有技術(shù)優(yōu)勢，具備很強(qiáng)的項目施工管理能力，但要作為項目法人仍然具有相當(dāng)?shù)碾y度，需要與業(yè)主相配合，才能實現(xiàn)項目目標(biāo)。隨著國家投資體制改革的進(jìn)行，政府性投資公司的出現(xiàn)，筆者認(rèn)為現(xiàn)階段以資產(chǎn)經(jīng)營公司為形式的項目管理公司作為代建機(jī)構(gòu)更為可行，政府投資職能與投資管理職能的分離，政府性投資公司作為投資主體更容易確立項目法人地位，行使法人各項權(quán)利，利用社會中介機(jī)構(gòu)、工程總包單位工程管理的技術(shù)強(qiáng)勢，最終能較好的實現(xiàn)項目目標(biāo)。這種方式也與現(xiàn)階段社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。隨著工程管理市場的形成，體制的完善，開放競爭機(jī)制的確立，政府性投資公司也將與其他形式的工程管理機(jī)構(gòu)一樣，遵循市場規(guī)律生存發(fā)展。

　　三、關(guān)于代建制的運(yùn)作模式

　　關(guān)于代建制的運(yùn)作不同城市采取的模式各不相同，現(xiàn)階段大部分采用項目法人加代建單位的形式，由建設(shè)單位即項目法人負(fù)責(zé)提出項目的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和使用功能、編制項目建議書、可行性研究報告、辦理立項、規(guī)劃等報批、初步設(shè)計及與項目相關(guān)的土地、環(huán)保、消防等的報批，參與項目設(shè)計、施工、監(jiān)理、招標(biāo)，負(fù)責(zé)做好資金籌措和財務(wù)管理的基礎(chǔ)工作，組織編制工程竣工決算。代建單位負(fù)責(zé)：辦理施工許可證、施工圖審查和工程實施中有關(guān)手續(xù)，組織工程監(jiān)理、施工和材料設(shè)備采購的招標(biāo)工作，工程相關(guān)合同的洽談和簽訂工作，對合同進(jìn)行全過程管理，組織工程中間驗收和交工驗收并按照國家規(guī)定實行終身負(fù)責(zé)制，審核簽證工程進(jìn)度報表及進(jìn)度撥款意見，按進(jìn)度要求上報年度資金計劃并按月上報工程進(jìn)度和資金使用情況，編制工程決算并負(fù)責(zé)工程竣工和相關(guān)資料的整理。這種方式的優(yōu)點是：建設(shè)單位和代建單位的分工比較明確，可操作性強(qiáng)；強(qiáng)化了建設(shè)單位的地位和作用，監(jiān)督作用強(qiáng)。缺點是：對不具備工程項目組織管理的單位，前期工作有一定的難度；同時代建單位的作用有所淡化，沒有完全發(fā)揮其代建功能。

　　另外一種形式是根據(jù)項目代建過程中各階段的工作內(nèi)容，將代建分為前期、實施兩階段，根據(jù)代建單位的優(yōu)勢，分別選擇代建單位。這種方式的優(yōu)點是：提高了項目管理的專業(yè)化水平，適用于大的工程項目；缺點是；工程的協(xié)調(diào)和銜接會有一定難度，責(zé)任分散對項目代建效果的評估不利。

　　綜合上面兩種方式的利弊，可根據(jù)城市建設(shè)的需要，由政府或出資人通過招標(biāo)選擇具有資格的代建單位，簽署代建委托合同，在委托權(quán)限內(nèi)，行使法人權(quán)力，對項目實施合同管理，從項目批復(fù)立項到保修期結(jié)束，進(jìn)行全過程監(jiān)督管理，并實行終身負(fù)責(zé)制。代建前期的工作重點應(yīng)放在項目建議書、可行性研究上，為后續(xù)工作提供重要依據(jù)，在設(shè)計階段充分統(tǒng)一使用單位意見，為后期項目順利開展打下良好基礎(chǔ)。實施階段從建設(shè)許可證等工程建設(shè)相關(guān)手續(xù)開始，該階段的工作重點在施工過程的監(jiān)督及建設(shè)資金的審核、批付上。代建單位不具備的專業(yè)性較強(qiáng)的資質(zhì)，可通過有關(guān)部門的批準(zhǔn)，與有資質(zhì)的相關(guān)單位實行合作，并以工程管理公司的名義對建設(shè)工程項目實施管理，如總承包單位。

　　四、關(guān)于代建制的行業(yè)管理

　　根據(jù)有關(guān)單位的調(diào)研，實行代建制的工程項目投資全部控制在預(yù)算范圍內(nèi)，盡管代建制還處于試點階段，但是他的成效已經(jīng)毋庸置疑。代建制仍然在發(fā)展探索中，目前問題多集中在行業(yè)管理上，諸如：法人公司和代建單位之間的職責(zé)不清、不合理，合同協(xié)議內(nèi)容不全面、不明確；代建市場管理體制不完善、法律、法規(guī)不健全；法人公司、代建單位、施工單位、監(jiān)理單位以及各相關(guān)行業(yè)主管部門對項目代建制的理解觀念不一、思想認(rèn)識程度不同；政府部門、法人公司和代建單位各自所追求的目的不同以及利益沖突。為了順利地推行代建制度，避免實施過程中不必要的反復(fù)，代建制度的建立要從實施代建制度的背景和法律環(huán)境，理論可行性和實施步驟（模式）、實施的政府控制手段等方面做系統(tǒng)性的考慮。以下是有關(guān)的幾個問題：

　　1、完善法律制度。國家的法律、法規(guī)有關(guān)代建制還是空白。沒有一個嚴(yán)謹(jǐn)、統(tǒng)一的概念，代建公司的存在還沒有明確的法律定位。

　　2、建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。比如市場準(zhǔn)入制度，代建單位的資質(zhì)等級、注冊資本金、技術(shù)力量、代建業(yè)績等。以保證代建公司的水平，保證代建質(zhì)量。

　　3、建立代建招標(biāo)制度。對需要進(jìn)行代建的工程標(biāo)準(zhǔn)，代建單位的資質(zhì)要求，代建招投標(biāo)的程序、方法、標(biāo)準(zhǔn)等制度。

　　4、制定代建合同的標(biāo)準(zhǔn)范本

　　明確規(guī)定項目建設(shè)過程中合同各方的權(quán)利和責(zé)任，確定各方在協(xié)議中的風(fēng)險，內(nèi)容應(yīng)該涵蓋項目全過程。

　　5、統(tǒng)一代建費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。目前普遍做法是代建費(fèi)用占羨慕概算的2%-3%，其中根據(jù)前期和實施階

　　階段工作比例，前期代建費(fèi)用占總代建費(fèi)用的10%-30%.通過統(tǒng)一費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，防止代建標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到要求和市場惡意競爭。

　　6、建立獎懲措施。對達(dá)到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)要求的項目頒發(fā)完工證書，對無法達(dá)到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的要進(jìn)行懲罰或罰款，拒收項目，對建設(shè)單位管理費(fèi)及包干結(jié)余獎勵做出明確規(guī)定。