一、代建制的政策依據(jù)和發(fā)展情況

　　國務(wù)院2004年7月頒布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中明確提出：“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責(zé)建設(shè)實施，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。”國家財政部2004年9月頒布的《關(guān)于切實加強政府投資項目代建制財政財務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》中再強調(diào)：“中央各部門（單位）財務(wù)主管部門、地方各級財政部門要會同有關(guān)部門，積極推進政府工程管理模式改革，積極參與政府投資項目代建制的各項工作，結(jié)合預(yù)算管理制度改革，推行財政直接支付、政府采購等工作。”在國家有關(guān)政策的鼓舞下，近年來，我國部分省、市政府投資工程已逐步實施“代建制”，并已初見成效。據(jù)有關(guān)資料報道，廈門市是政府開展投資工程建設(shè)組織實施方式改革最早的城市之一，從1993年開始，廈門市就在工程建設(shè)管理體制改革過程中，形成了項目代建制度；2001年7月，廈門市正式在重點工程建設(shè)項目上實行政府投資項目代建管理。2002年起，北京市發(fā)改委將回龍觀醫(yī)院、北京市殘疾人職業(yè)培訓(xùn)和體育訓(xùn)練中心、北京市疾病預(yù)防控制中心等項目作為實行“代建制”的試點。2003年2月，重慶市政府發(fā)布了《重慶市政府公益性項目建設(shè)管理代理制暫行辦法》，規(guī)定重要的政府公益性投資項目，必須實行項目建設(shè)管理代理制。2004年2月，深圳市政府授權(quán)深圳市交通局，與深圳高速公路有限公司就深圳市南坪快速路一期工程項目，正式簽訂《工程建設(shè)委托管理合同》，這是深圳市第一個采用“代建制”模式的政府投資項目，據(jù)稱，這也是全國首例在市政道路建設(shè)中采用“代建制”模式。2006年12月，廣東省屬機關(guān)推進代建制實施的第一個代建項目是廣東省女子監(jiān)獄增容工程。目前，國家發(fā)展和改革委員會正通過邊試點、邊草擬制定相關(guān)的管理辦法，這預(yù)示著，自國務(wù)院正式頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》之后，“代建制”在各地試點開花的基礎(chǔ)上，已經(jīng)漸入佳境。

　　二、代建制在投資領(lǐng)域的實施意義

　　一是以專業(yè)化的代建單位代替使用單位來行使項目建設(shè)實施的組織管理職責(zé)，保證了項目建設(shè)質(zhì)量。將傳統(tǒng)管理體制中的“建、用合一”改為“建、用分開”，有效地提高了項目建設(shè)和管理水平。二是從機制上強化了管理體制，有效防止了項目超概算。“代建制”項目以合同的形式，界定政府投資主管部門、代建單位和使用單位三方各自的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，徹底解決了過去建設(shè)項目責(zé)任主體不明，責(zé)任不清的問題，也有利于代建單位排除項目實施中出現(xiàn)的各種行政干擾。代建單位在簽訂《委托代建合同》的同時，需繳納一定比例的銀行履約保證函，形成了對代建單位全面履行代建義務(wù)的制約機制，從而最大限度地遏制了目前普遍存在于政府投資項目中的“三超”現(xiàn)象。同時，適當(dāng)?shù)莫剳蜋C制，也有利于激勵代建單位不斷提高管理水平、降低項目建設(shè)成本。三是轉(zhuǎn)換了投資主體角色，加強了對代建項目的全過程監(jiān)管。“代建制”項目中，使用單位無需再抽調(diào)機關(guān)人員成立基建班子，能夠從煩瑣的項目管理事務(wù)中解放出來，既便于集中力量完成本職工作，也能夠加強對建設(shè)工期、質(zhì)量和資金合理使用的監(jiān)督，促使代建單位在施工單位、監(jiān)理單位、主要設(shè)備、材料的選擇上嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)、合同管理、監(jiān)理等制度。這就在很大程度上避免了一方說了算的現(xiàn)象，規(guī)范政府投資項目的管理行為。四是鏟除了滋生腐敗的體制土壤�，F(xiàn)行政府投資項目管理體制下，政府并未真正行使投資主體的職能。建設(shè)單位獨掌建設(shè)資金的支配權(quán)，卻游離于有效的監(jiān)督之外，這為其在項目動拆遷、設(shè)計、施工、監(jiān)理和設(shè)備材料采購過程中進行權(quán)、錢交易的腐敗行為留下了空間。“代建制”項目以公開、透明的社會招標(biāo)代替了原來的暗箱操作，以政府投資主管部門、代建單位和使用單位三方的合同關(guān)系取代了現(xiàn)行體制下的政府投資主管部門與使用單位的行政關(guān)系，阻斷了有關(guān)單位的權(quán)利尋租之路，從源頭上有力地遏制了建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，保護了干部。因此，政府組建“政府投資項目代建資格審查組”（即代建管理機構(gòu)）是關(guān)鍵。審查組必須具備一定的專業(yè)知識；熟悉投資政策；有一定的實踐經(jīng)驗。

　　三、代建制在我區(qū)可操作要點

　�。ㄒ唬┐�建的適用范圍。簡單的講，代建制是指政府通過公開招標(biāo)等形式，選擇代建單位。如果政府投資項目不論大小都實行代建，則代建工作壓力較大且不切合實際。根據(jù)我區(qū)的實際情況，本人認(rèn)為總投資500萬元以上的項目采用代建制較為合適；總投資少于500萬元的項目也可以實行多個項目捆綁后招標(biāo)確定代建單位。

　　根據(jù)項目的不同特點和需求，可以實行兩種代建形式：第一種是全過程代建，即代建單位根據(jù)批準(zhǔn)的項目建議書，從工程的可行性研究報告、初步設(shè)計、建設(shè)實施至竣工驗收實行全過程管理（代建）。全過程代建方式主要適用于投資規(guī)模較小、使用功能單一、技術(shù)難度小、外部配套條件成熟的項目；第二種是兩階段代建，即從項目建議書至審定初步設(shè)計概算階段，第一階段委托某一社會中介咨詢機構(gòu)協(xié)助項目使用單位開展前期工作，待初步設(shè)計概算后，再通過招標(biāo)等方式確定項目代建單位，由代建單位根據(jù)批準(zhǔn)的初步設(shè)計，獨立自主地對項目從開工建設(shè)直至竣工驗收進行組織管理，此階段項目使用單位主要負責(zé)協(xié)助代建單位辦理相關(guān)手續(xù)，并對項目進行監(jiān)督。兩階段代建方式主要適用于投資規(guī)模較大、使用功能復(fù)雜、技術(shù)難度大、外部配套條件不成熟、涉及征地、拆遷等項目。

　�。ǘ�）代建單位的產(chǎn)生。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，政府投資代建項目的代建單位應(yīng)通過招標(biāo)確定。因此，政府可以通過委托“政府投資項目代建資格審查組”負責(zé)政府投資項目代建單位的招標(biāo)工作。其中：對全過程代建項目，在批完項目建議書或立項后開展代建單位的招標(biāo)工作；對兩個階段代建項目，前期代理單位由“政府投資項目代建資格審查組”通過投資平臺從招標(biāo)選聘的社會咨詢機構(gòu)庫中選擇委托，在審批完初步設(shè)計概算后再開展代建人的招標(biāo)工作。

　　（三）代建的合同管理。在“代建制”項目中，“政府投資項目代建資格審查組”與項目使用單位、代建單位三方簽訂項目委托代建合同，通過合同關(guān)系明確代建項目的范圍、形式以及三方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等法律關(guān)系。通過合同約定，建設(shè)資金由財政部門直接安排給代建單位掌握使用，并由代建單位承擔(dān)項目組織實施的全部責(zé)任，項目使用單位進行全面監(jiān)督。

　�。ㄋ模┐�建管理費。參照廣東省的有關(guān)試行辦法及我區(qū)的實際情況，總投資2億元以下的項目，代建服務(wù)費可以為批準(zhǔn)工程概算總投資的2%；總投資超過2億元項目的代建服務(wù)費分段累進計算，2億元以內(nèi)部分按2％計算，超出2億元部分按1.5％計算。項目代建服務(wù)費在項目實施階段先支付50%，項目建成交付使用后支付40%，工程保修期結(jié)束后支付10%。實行全過程代建的項目，代建管理費以批準(zhǔn)的初步設(shè)計概算為基數(shù)計取；實行兩階段代建過程的項目，前期代理與后期代建費用按照項目管理費的3：7來參考劃分，其中代建管理費精確數(shù)額以招投標(biāo)確定數(shù)額為準(zhǔn)。

　　（五）獎勵與處罰。代建合同要明確約定，如果決算投資低于合同約定投資控制數(shù)，對代建單位可給予提成獎勵，其中政府投資節(jié)余部分的30%或以下由代建單位留成；如決算投資超過投資控制數(shù)、低于批準(zhǔn)概算投資數(shù)，則不獎不罰；如決算投資超過批準(zhǔn)概算投資數(shù)，超過部分由代建單位從銀行履約保函中抵扣。對因代建單位原因，造成工期拖延或工程質(zhì)量等問題的，予以罰款。

　　四、代建制的幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)

　　政府投資項目“代建制”管理作為一項改革過程中產(chǎn)生的新生事物，還需要作進一步探索。要真正將“代建制”工作做好，必須要把握好以下幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：

　　第一，防止項目超概算，降低政府建設(shè)投資成本，提高項目管理水平，是實行“代建制”管理改革的出發(fā)點和根本要求。因此，代建單位應(yīng)是具有獨立經(jīng)濟責(zé)任能力的企業(yè)，不能是某個部門或事業(yè)單位。只有將代建單位定位為具有獨立經(jīng)濟責(zé)任能力的企業(yè)，才能建立起對代建單位的經(jīng)濟約束機制。一旦代建單位在代建工作過程中出現(xiàn)過失，代建項目投資損失能得到相應(yīng)的經(jīng)濟賠償。否則，不但不能實現(xiàn)防止項目超概算的目標(biāo)，在實際工作中還容易出現(xiàn)部門間責(zé)任不清、相互推委等問題。

　　第二，代建人應(yīng)通過公開招標(biāo)產(chǎn)生。通過公平競爭，不僅能夠打破壟斷，實現(xiàn)代建單位選擇過程的公開透明，以及對代建單位的優(yōu)勝劣汰，而且可以在競爭過程中引導(dǎo)代建單位降低政府投資項目的總體造價，提高政府投資的使用效率。

　　第三，應(yīng)實行嚴(yán)格的合同管理制度。在代建項目中，代建單位必須與“政府投資項目代建資格審查組”和使用單位簽訂《委托代建合同》，這是明確代建管理機構(gòu)、使用人與代建人之間權(quán)利責(zé)任義務(wù)的法律文件，也是以合同管理取代原來行政管理的關(guān)鍵，同時還是授權(quán)代建單位排除來自各方面（包括使用單位和行政單位）干擾的必要手段。

　　第四，應(yīng)實行履約擔(dān)保和相應(yīng)的獎懲機制。即在代建項目中，代建單位應(yīng)向市發(fā)改委提供項目總投資一定比例的銀行履約保函，同時在《委托代建合同》中明確投資超概算或節(jié)約時相應(yīng)的獎懲條款。這是促使代建人加強項目管理、保證工程質(zhì)量、提高政府投資效率、杜絕“三超”行為的基本保障。

　　第五，應(yīng)取得財政、規(guī)劃、建設(shè)、國土等行政主管部門的理解和積極配合。“代建制”項目，離不開財政、規(guī)劃、建設(shè)、國土等部門的審批工作，作為一項新事物，在國家明確相關(guān)政策和程序前，政府應(yīng)組織財政、建設(shè)、國土等部門進行協(xié)調(diào)銜接，對有效推動政府投資“代建制”有重要意義。