經(jīng)過近十年來的理論探討和實踐，我國的建設(shè)工程造價管理改革仍處于起步和過度階段，“市場形成造價”（這實際是價格法的要求）的機制尚未建立，這也和大的經(jīng)濟背景有關(guān)：我國雖然從1992年起提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，但一些基本的市場經(jīng)濟意識如等價交換、平等競爭、依法經(jīng)營等還沒有深入人心，相應(yīng)的法制環(huán)境也很差，這些都阻礙著真正市場經(jīng)濟體制的建立。從工程造價領(lǐng)域看，雖然市場經(jīng)濟體制要求將工程定價權(quán)交給當事人，但不僅施工企業(yè)仍依賴于現(xiàn)存的預(yù)算定額體制去計價，一些建設(shè)單位由于內(nèi)外審計等原因也愿意按照定額規(guī)定支付工程價款，或者以定額為基礎(chǔ)浮動計價。另一方面，由于施工企業(yè)隊伍膨脹過快（市場準入制度不嚴，管理不力），建筑市場供需失衡，運行不規(guī)范、不平衡，有時也導(dǎo)致造價不合理，甚至造成質(zhì)量事故。市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求與經(jīng)濟運行的現(xiàn)狀存在著矛盾，這是工程造價體制改革的背景。

　　工程造價管理及體制改革的主要目的是實現(xiàn)造價形成的合理化，可實際上造價合理與否的標準是不易統(tǒng)一的�？梢哉J為，在一個規(guī)范的經(jīng)濟環(huán)境中，工程承發(fā)包雙方認可的造價，一般表現(xiàn)為合同造價，只要合同簽訂過程正常，應(yīng)該是合理的，但現(xiàn)階段還存在著一些影響合同合理性的因素，如市場傾斜、投資所有者和使用者分離、行政干預(yù)仍然存在、企業(yè)間不正當?shù)母偁幍取＿@些因素影響著造價體制改革的順利進行和造價形成的合理化，也是造價管理必須面對的現(xiàn)狀。

　　近幾年，價格法、合同法、招投標法陸續(xù)頒發(fā)實施，這些法律的相關(guān)規(guī)定也構(gòu)成了造價體制改革的背景和依據(jù)。不論是研究工程造價管理還是造價體制改革，以下幾個問題是應(yīng)該予以關(guān)注并探討的。

　　1、關(guān)于預(yù)算定額體系的作用

　　預(yù)算定額體系，包括預(yù)算定額、價格、費用定額、調(diào)價規(guī)定的作用是造價體制改革首先面對的問題，也是近幾年一直在爭論中的問題，爭論的焦點在于定額的作用是指令性還是指導(dǎo)性。

　　實際上市場經(jīng)濟發(fā)展到今天，再強調(diào)定額特別是其中價格的指令性作用顯然已是不合適的，也不符合價格法等的要求。整個定額體制，除了材料消耗量的標準（不考慮材料代用）可以是普遍適用的以外，其他包括人工、機械消耗量及其價格、材料價格、費用定額、價差調(diào)整等都應(yīng)是一種參考標準，不再有強制效力。這一點可能已為越來越多的人所認同。如果只考慮定額作用的指令性或參考性，那么應(yīng)該是參考性的。

　　但是，如果進一步分析，關(guān)于定額體制作用的定位不能只是局限于指令性還是指導(dǎo)性。首先應(yīng)該明確的是，迄今為止，預(yù)算定額體系仍然是建設(shè)工程主要的（也幾乎是唯一的）計價依據(jù)，目前還沒有特別的標準可以代替。其次；定額體系對于工程承發(fā)包雙方的作用是不同的，對發(fā)包方是了解工程投資額的依據(jù)，對承包方是報價的參考。對于一個具體工程，定額的作用是由承發(fā)包雙方?jīng)Q定的，如果他們選擇以定額為依據(jù)確定工程造價并且在合同中約定，那么定額體系便具有了法令性。合同中可以約定完全執(zhí)行定額體系，也可以約定在定額基礎(chǔ)上做一些調(diào)整。同時，工程造價越來越多地通過招投標形成，招投標過程實際應(yīng)該包括計價依據(jù)的選擇（包括在招標文件和投標文件中），所以說，定額體系的作用不是由定額發(fā)布和管理部門規(guī)定，而是由工程承發(fā)包雙方選擇決定的。根據(jù)合同約定，定額可以具有法律效力，也可以沒有任何約束力。當然，在現(xiàn)階段，不論其作用如何，預(yù)算定額體系還是建設(shè)工程最主要的計價依據(jù)。

　　2、關(guān)于量價分離

　　量價分離是近幾年造價體制改革的議題，也是體制改革的具體內(nèi)容和目標之一。量價分離是對預(yù)算定額而言，主要是對�。▽�業(yè)部）級造價管理部門頒發(fā)的適用于本行政（行業(yè)）區(qū)域的預(yù)算定額，因為建設(shè)部頒發(fā)的全國統(tǒng)一定額（包括土建工程基礎(chǔ)定額、市政、安裝工程預(yù)算定額）只應(yīng)是生產(chǎn)要素的量的消耗標準，不應(yīng)包含價格。省級造價管理部門頒發(fā)的定額隨著造價信息采集與發(fā)布范圍、頻度的擴大、計算機軟件計價系統(tǒng)功能的改進和工程計價過程的個別化，是否含有價格已不再重要，因為每個工程的計價過程都需要生產(chǎn)要素價格的個別取定和輸入，這有賴于造價信息工作的完善和計價軟件功能的改進。

　　目前計算機在工程計價中已有了廣泛的應(yīng)用，工程量計算軟件開發(fā)也有一定的進展。但與預(yù)算定額體系配合，現(xiàn)行計價軟件基本循著計算（輸入）工程量——計算分項工程直接費——直接費匯總——取費——工料分析的思路。如果將這個思路改為計算（輸入）工程量——根據(jù)選用定額分析出所需人工、材料、機械數(shù)量并匯總——輸入人工、材料、機械價格——計算并匯總直接費——計算各項費用——匯總造價，那么每次計價都可以采用不同的生產(chǎn)要索價格，借助于計算機，這一過程也不是很因難。具備了價格信息和計算機功能改進的條件，預(yù)算定額中有無價格不再重要，造價管理部門“生成基價表”的過程將轉(zhuǎn)變?yōu)槊總�工程的個別計價過程。具備了這兩個條件，量價分離完全可以做到。造價管理部門發(fā)布的定額仍然可以以基價表的形式存在，它們和定期公布的工程造價指數(shù)一起作為投資者估算工程造價或編制標底的依據(jù)。

　　3、關(guān)于造價確定的合理化

　　定額體系的作用自由化后，由于不再有唯一的衡量尺度，工程造價的確定是否合理、如何保證造價的合理確定是一個重要問題。

　　理論上，如果招投標過程規(guī)范，施工企業(yè)投標報價不低于企業(yè)成本，中標價是通過投標競爭并在合同中確定，其合同造價應(yīng)該是合理的，它反映市場競爭形成造價。關(guān)鍵是這一過程的公正、合理性如何保證，招投標過程的規(guī)范涉及到法律制約（《招投標法》為其提供了法律依據(jù)）、從業(yè)人員素質(zhì)、職業(yè)道德、管理分工等問題，不是造價管理所能解決。但從造價方面要求，以下幾點是保證造價合理確定的必要條件。

　　（1）招標文件中要有足夠的正確引導(dǎo)投標人報價的內(nèi)容。按照招投標法要求，應(yīng)包括“投標報價要求、評標標準等所有實質(zhì)性要求和條件以及擬簽訂合同的主要的條款”，這其中關(guān)鍵要具備兩條，一是列出工程量清單，這給不同投標者提供了一致的報價基礎(chǔ)，二是明確工程價格形式，是固定的還是可調(diào)的，采用單價合同還是總價合同，造價調(diào)整的條件和原則，這規(guī)定了報價可遵循的形式，可以使報價具有可比性。招標文件中關(guān)于造價內(nèi)容應(yīng)符合合同法等的要求，特別是要與合同示范文本相對應(yīng)。

　�。�2）投標者即施工企業(yè)自行報價，這是價格法、招投標法的共同要求。企業(yè)報價應(yīng)根據(jù)企業(yè)定額（或參考預(yù)算定額）、可承受的生產(chǎn)要素價格、費用支出水平、市場供求狀況進行，即主要依據(jù)本企業(yè)的情況。招投標法要求“投標人不得以低于成本的報價競標”，這里成本應(yīng)指企業(yè)的個別生產(chǎn)經(jīng)營成本。但一個企業(yè)的個別成本水平只有企業(yè)自己掌握，他人無從得知。所以招投標法的這一規(guī)定難以控制。企業(yè)低于成本報價不僅擾亂了正常的建筑市場競爭秩序，也損害了自身的利益。當合同的定價約束力越來越強時，這種作法將使企業(yè)付出較大的代價。企業(yè)按個別成本報價是造價形成競爭的體現(xiàn)，也順應(yīng)市場經(jīng)濟體制。企業(yè)要達到經(jīng)營目標，在市場中發(fā)展，合理的報價是重要因素。企業(yè)應(yīng)在分析研究基礎(chǔ)上制定成本費用控制標準并落實到生產(chǎn)經(jīng)營各環(huán)節(jié)，為投標競標和內(nèi)部管理提供依據(jù)和手段。

　�。�3）認真簽訂合同。合同的簽訂意味著工程承發(fā)包關(guān)系的確立，也確定了工程造價。招投標法要求招標人和投標人“按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同”。合同簽訂應(yīng)選擇、遵守“建立工程施工合同（示范文本），”以使合同規(guī)范化，由于招標文件中應(yīng)包括擬簽訂合同的主要條款，這對雙方都有約束力，所以合同主要內(nèi)容基本上在招投標過程中確定。這也要求招標文件中有關(guān)內(nèi)容要與合同示范文本一致，。使招投標、合同簽訂兩個工程定價的重要環(huán)節(jié)順利銜接，不相矛盾，共同保證造價的合理確定。

　　4、關(guān)于造價糾紛處理的依據(jù)

　　工程承發(fā)包雙方產(chǎn)生造價糾紛是難以完全杜絕的。糾紛處理有協(xié)商、調(diào)解、仲裁、起訴四種形式，但在定額失去結(jié)算依據(jù)的作用后，糾紛處理依據(jù)問題便顯示出來。

　　根據(jù)今年頒發(fā)的建設(shè)部74、75號令，造價工程師可以進行“工程經(jīng)濟糾紛的鑒定”，工程造價咨詢單位可以“出具工程造價成果文件”，也應(yīng)包括糾紛的鑒定。但目前條件下，造價工程師個人和造價咨詢部門出具的造價鑒定意見能否作為處理造價糾紛的依據(jù)，恐怕意見還難以統(tǒng)一，尤其是法院審案、仲裁機構(gòu)裁決。造價糾紛產(chǎn)生的原因是多方面的，從與合同的關(guān)系看，主要有兩方面原因，一是合同本身存在異議，二是執(zhí)行合同存在異議。無論何種糾紛，現(xiàn)階段由造價工程師和造價咨詢單位出具法律判決依據(jù)還不是完全可能�？紤]到我國目前工程造價領(lǐng)域的現(xiàn)狀，由各級工程造價管理協(xié)會來為造價糾紛提供鑒定最為合適，因為造價管理協(xié)會由有關(guān)專家組成，具有較深的理論知識和豐富的實踐經(jīng)驗，可以對造價糾紛作出合理的處理。同時，造價糾紛以仲裁形式處理為宜，因為仲裁較為簡便，而且仲裁委員會本身包括各方面專家，能更好地發(fā)揮專家在糾紛處理中的作用，也能使得糾紛處理更為合理。

　　當前雖然建筑市場環(huán)境不甚理想，但只要抓好招投標、合同簽訂、糾紛處理幾個環(huán)節(jié)，建設(shè)工程造價形成與確定的合理化指日可期。