摘要：城市經理制作為美國市政體制的主要形式之一，在美國城市現(xiàn)代化發(fā)展進程中起到了重要作用。它雖然形成較晚，但發(fā)展異常迅速，其所倡導和實踐的專業(yè)化、科學化城市管理理念受到越來越多美國地方政府的推崇。文章通過對城市經理制進行研究，揭示其形成過程和機制，從而為改革我國市政管理模式提供借鑒。

　　關鍵詞：美國城市經理；中國市政管理；啟發(fā)

　　美國城市經理制確立于19世紀末20世紀初市政改革時期，它將市政管理和企業(yè)模式有機融合，體現(xiàn)了廣泛的適應能力，被越來越多的城市所采納。城市經理制，即美國的市議會——市政經理模式，它將城市政府看作一個公司機構，在行政理念、行政組織等方面進行企業(yè)化運作，政府借鑒企業(yè)的先進經驗，將質量、服務、顧客、效益等概念融入城市管理，破除行政本位的傳統(tǒng)行政觀念，由對上級負責轉變?yōu)閷�公眾負責。市議會相當于公司的董事會，由全體市民選舉產生，市長是議會中的一員，作為議會的代表相當于董事長；市政經理由議會進行推選且必須是有城市管理能力的專業(yè)人才，議會、市長和市政經理各司其職，議會負責立法和政策的制定，市政經理負責具體執(zhí)行，而市長則作為城市的代表進行禮儀和外交方面的事務。

　　一、美國城市經理制的確立和發(fā)展

　　城市經理制是美國歷時近40年市政機構改革的最主要成就，它的確立和發(fā)展有其深刻的歷史和時代背景，順應了美國城市化進程的客觀需要，對其進行深入剖析，有重要的理論和現(xiàn)實意義。

　　（一）美國城市經理制的確立

　　19世紀末20世紀初的市政體制改革倡導市政體制企業(yè)化，城市經理制的產生和確立是這次運動的一大成就。當時的美國正由農業(yè)國進入工業(yè)國，經濟發(fā)展的重點開始轉向城市，由此帶來了住房、衛(wèi)生、交通、治安、公共設施基礎建設等一系列問題，對市政管理提出了尖銳的挑戰(zhàn)，而美國政府由于體制不當而無力應付，“弱市長型”市長暨議會制是當時政府組織處于癱瘓狀態(tài)的原因，在該模式中市議會既是立法組織又是行政組織，各部門相互獨立且不受市長的管轄，導致很多機構設置權限不清，難以統(tǒng)一行動解決當時的社會問題。一些職業(yè)政客利用黨派勢力乘虛而入，把控州、市兩級立法部門，架空城市政府和市長，市政管理非�；靵y，呈現(xiàn)了所謂的“無形政府”時期。工業(yè)化過程中成長起來的新興中產階級意識到了美國社會面臨的緊迫問題，相繼發(fā)起了抵制職業(yè)政客的市政改革運動，他們擁有對企業(yè)管理的成功經驗，主張利用有才干的企業(yè)家按照企業(yè)化的運行模式進行市政管理，以提高政府的效率和效能，并認為必須加強城市行政部門尤其是市長的權力，實行“強市長型”市長暨議會制。“強市長型”市長暨議會制的行政權力主要集中在市長手中，市長是唯一由民選產生的行政官員，有權任命和撤換政府各部門首長，而勿需征得議會的同意，議會處于次要地位，市長擁有否決議會議案的權力。通過這樣的市政體制模式，改革者們認為可以有效地遏制職業(yè)政客通過市議會干預市政。之后為了適應時代發(fā)展的需要，在“強市長型”市長暨議會制的基礎上產生了城市委員會制，即通過任命幾位有能力的企業(yè)家組成一個委員會來負責城市管理，該委員會集立法與行政為一體，委員會里所有成員地位平等，這一模式運行曾一度改善了城市管理的面貌，但其逐漸暴露的體制弱點無法適應城市化發(fā)展后市政管理的需要，城市問題龐雜多端，需要有管理專業(yè)知識的人才進行管理，但許多符合要求的特長專家不愿參與官場政界的斗爭而拒絕出任，此外該體制委員地位平等，缺乏分權和相互制衡，容易發(fā)生腐化攬權的現(xiàn)象。因此改革者們不得不繼續(xù)探索新的方案，一種類似企業(yè)經理制的新穎體制雛形應運而生，即由議會設立“總經理”職位，負責行政管理部門工作，它彌補了城市委員會制的不足，以其出色的效率贏得了社會尤其是學術界的廣泛贊譽，著名改革理論家理查德·蔡爾茲立即對其加以研究整理，總結了一套較系統(tǒng)而完整的城市經理制理論，由此城市經理制確立。

　　從弱市長制-強市長制-城市委員會制-城市經理制的形成過程可以知道，城市經理制并非一蹴而就，而是借鑒了最初市政改革運動中改革者們提出的政府企業(yè)化運行模式，從城市委員會制過渡而來。城市經理制更充分地體現(xiàn)了企業(yè)化管理原則，在實踐中充滿了生機與活力，是市政管理企業(yè)化、科學化思想的升華，在城市管理方面消除了政治化的行政“腐敗”現(xiàn)象，用一種嶄新的企業(yè)化“效率”方式取而代之。當然，隨著城市問題的日趨復雜，城市經理制也必須不斷地進行調整，世界大戰(zhàn)后美國的改革運動將城市經理制的發(fā)展推向了高潮。

　　（二）美國城市經理制的發(fā)展

　　第一次世界大戰(zhàn)后的美國，大型企業(yè)、公司為主要經營管理形式的壟斷資本占據(jù)了主導地位，使得以“泰勒制”聞名的企業(yè)科學化管理思想流行一時。公共行政領域深受社會大環(huán)境的影響，迫切需要引入企業(yè)管理模式來提高行政效率、降低行政成本。城市經理制面對時代變革產生的新要求不斷修整和完善，第二次世界大戰(zhàn)后，美國城市發(fā)展呈現(xiàn)新的趨勢，在企業(yè)模式的啟發(fā)下，城市當局通過將政府和市場有機結合起來，賦予政府機構活力和創(chuàng)新，并取得了以下幾個方面的進展：

　　1、在市政服務和市政工程方面引入競爭機制。城市經理制倡導企業(yè)化運行模式進行城市管理，許多地方政府在引入競爭機制上做了有益的嘗試。1978年，美國菲尼克斯市試圖對一些市政工程實行公開招標，公私部門可以在平等的條件下一起參與競標，政府要想在競標中獲勝，就必須思考如何提高質量管理，勞動管理和成本核算，改進經營方式，提升競爭實力。該次嘗試最明顯的效果就是提高了效率，促進城市管理部門在競爭中審視自我，做出革新以滿足市民的需要。

　　2、市議會的決策過程中加大公眾的參與力度。城市經理制滿足了“小政府”的政治傳統(tǒng)，保證了行政權力的集中和行政管理的專業(yè)化和科學化，政府的決策制定相當重視公眾的支持和參與。政府允許公眾進入會場旁聽市議會會議，遇到涉及市民切身利益的重大問題，及時召開市民專門會議討論征求公眾意見，一些政策的制定由市民直接投票決定。為鼓勵市民積極參與城市管理決策，市政府采取各種方式使市民了解政府的工作，通過舉辦培訓課程，由城市經理定期介紹其工作職責和當前實施的重大市政項目，提高市民關注城市建設、參與城市管理的能力和積極性。

　　3、改革市政府人事及工資管理制度。城市政府意識到在市政管理方面采納企業(yè)家模式，才能不斷提高效率。在城市經理制中，市長和市議員作為民選官員，只拿工資補貼，不拿全工資，其工資待遇通過市民投票表決來確定，對于市政經理以及政府部門的每一位職員，制定明確的崗位要求、薪酬待遇和應享受的福利標準，這樣使分工明確，又能保證相對公平。同時鼓勵職員參與政府決策，獎勵那些對政府決策有貢獻的人員，提高職員對政府工作環(huán)境的滿意度，人事部門在新職員甄選上有一套完整的操作規(guī)范，一旦聘用就會盡快組織培訓，將市政文化的價值觀和為民服務的理念深入到新職員的理念之中，進而為城市管理加大人才支撐。

　　城市經理制借鑒了企業(yè)化的思想，經歷多次的改革和創(chuàng)新，已被時代證實是一種有活力、有效率的政府城市管理體制。政府和企業(yè)雖然是兩種不同的機構，但是在市場經濟條件下有許多相似之處，如果能夠找到兩者的最佳契合點，充分發(fā)揮兩者結合的優(yōu)勢和效益，將會為城市管理工作帶來巨大幫助，這也恰恰是城市經理制度一直努力的方向。

　　二、城市經理與市長的關系研究

　　城市經理制政府也存在主要缺陷，那就是缺乏政治領導在體制上的明確安排。城市經理作為一個政治中立的城市管理專家，不參與政治，城市經理相當于企業(yè)總經理，由議會根據(jù)所需人才的標準進行聘任，掌握行政權力，執(zhí)行議會制定的方針、政策。而市長的職位通常在議會成員中選出，在議會內部成員地位平等，市長沒有超出其他議員的權力，所以市長的職責主要是作為城市的代表進行禮儀和外交方面的事務。城市經理只是一個行政管理專家，主要負行政責任，并非一市的政治領袖，無號召力，領導困難，這樣就使城市經理制中存在一個政治領導機制缺乏的問題。值得注意的是，城市經理制盛行于中小型城市或新興城市，但在大城市由于一直存在種族混雜、收入差別懸殊、歷史遺留問題多等狀況，普遍采用的還是強市長暨議會制，強市長暨議會制中的市長由民選產生，具有政治影響力，可以在一定程度上發(fā)揮政治領導人的作用，建立起一個領導中心。那么強市長制和城市經理制究竟如何才能融合呢？

　　由城市經理制衍生而來的行政官制度在許多城市的運用中既保證了政治領導機制，又不妨礙專家治市的原則。行政官制的出現(xiàn)適應了強市長制下加強城市專業(yè)化行政管理的需要，促使在注重政治職能的基礎上提高了行政府管理的效率和效能。在行政官制中，行政官對市長負責，通常由市長任命，行政官的權力范圍包括：在市長認可下任命除部長以外其他市政官員；協(xié)調、監(jiān)督市政各行政部門的工作；向市長提供有關市政管理等方面的專業(yè)化、科學化建議，為市長的決策提供依據(jù)。行政官是有經驗、有能力的管理人才，在市長的委托下處理行政事務，使市長擺脫行政管理瑣事的煩惱，專心履行政治領導人和政策制定者的職能，市長和行政官之間是親密的合作關系，在決策過程中一起發(fā)揮作用。行政官帶有無黨派、專業(yè)化的特色，是實行強市長制的許多美國城市借鑒城市經理制的有益成果，也是對于民主和效率并重的一種調整。

　　可以說，面對實際情況的需要，城市經理與市長之間形成了程度不同的合作管理關系，而這種合作也是必然的，有利于城市管理向好的方面發(fā)展。

　　三、對中國城市管理模式的啟發(fā)

　　城市經理制采用先進的企業(yè)管理理念，利用專家治市，不失為科學又富有生機的市政體制，在美國城市現(xiàn)代化發(fā)展進程中起到了重要的作用。雖然中國與美國的城市狀況不盡相同，但作為一種優(yōu)秀的管理模式，城市經理制仍然可以被我們吸收和學習，改進政府城市管理體制，提高行政效率，建立富有中國特色的管理模式。

　　（一）利用專家治理城市，加快城市管理的科學化、專業(yè)化進程

　　在我國，市長作為政治領導人往往權力非常集中，面對城市管理的多元性和復雜性，整天疲于奔命、窮于應付，造成了效率低、成本高的運作弊端。我國的城市政府必須轉變思維，市長要善于分權，將行政管理權相對過渡給受過專門訓練、擁有豐富經驗的專家之手，采用專家治市的方法，使城市管理更加的規(guī)范化、科學化。為了減輕市長的負擔，可以建立行政官辦公室輔助市長處理城市事務，行政官必須是城市管理方面的專業(yè)人才，由市長任命，對市長負責，由市長視行政官的政績來決定其任免，行政官的主要職責有：制訂全面的行政規(guī)劃，為政府的政策導向提供依據(jù)；協(xié)調各市行政部門的工作，及時聽取民意，做好政府部門和公眾的中間“紐帶”；協(xié)助政府做好決策工作，例如怎樣使用政府財政收入，是否設立新的機構、開展新的市政項目，如何調配市政服務等；提出市政預算并監(jiān)督預算的執(zhí)行。行政官的設立有助于將專業(yè)化的價值觀念和方法融入政治領導之中，加快我國城市建設的步伐。

　　（二）采用企業(yè)化運作模式，為城市管理注入生機和活力

　　城市經理制是成功的企業(yè)管理理念嫁接行政管理領域的有益嘗試，體現(xiàn)了西方改革者們不斷追求創(chuàng)新的精神。管理模式的合理與否，直接關系到管理的效率，要積極探索適應我國國情的現(xiàn)代城市管理新模式，變通性地借鑒企業(yè)先進的經驗，目標管理、質量管理、戰(zhàn)略管理等在企業(yè)運行中體現(xiàn)了無比的優(yōu)越性，可以根據(jù)城市政府的管理特點加以利用，發(fā)揮各個管理方法的協(xié)調性和協(xié)同有序性，促進科學化、系統(tǒng)化框架的建立。同時城市政府要積極引入競爭機制提升城市形象，與私營企業(yè)、金融機構、非營利組織等部門采取多種形式進行合作，把市場機制引入城市建設，達到促進城市經濟增長的目的。

　　（三）實行績效評價制度，促進城市公務員隊伍的專業(yè)化建設

　　城市管理要實現(xiàn)科學化、專業(yè)化，在人事制度上增設行政官遠遠不夠，必須提高城市公務員隊伍的整體專業(yè)化水平，為城市發(fā)展提供有力的人才支撐。我國城市經濟和社會的發(fā)展現(xiàn)狀迫切需要一支具有行政知識和行政管理才能的專業(yè)化隊伍。通過建立績效評價制度，對城市公務員行政工作的實施情況和實際執(zhí)行效果進行考核和評價，可以實現(xiàn)城市管理效能的最大化，績效評價工作切忌從印象出發(fā)，而應盡可能的以量化的數(shù)據(jù)為考核依據(jù)，主要以群眾對轄區(qū)內公務員行政工作滿意度為主，并與專業(yè)考核相結合，這樣可以增強績效評價以及整個城市管理工作的科學性和合理性。同時制定公務員專業(yè)化水平目標責任書和得分標準，根據(jù)完成目標的成績確定先進的部門和個人，這樣可以克服績效評價中的人情關系，使績效評價工作科學化、公平化。

　　（四）讓公眾參與公共決策，推動城市管理工作的科學化發(fā)展

　　美國城市經理制強調納稅人或公眾為政府的上帝，要對公眾負責，公共決策制定必然有公眾的支持和參與。所謂公眾參與的公共決策就是在社會分層、公眾需求多樣化以及利益團體介入的情況下，在城市治理中所采取的一種協(xié)調對策，它強調公眾對事關城市發(fā)展、市民生活等重大社會公共事務決策的參與。公眾參與公共決策是現(xiàn)代城市發(fā)展的必然要求，社會公共事務的決策應當不再是政府作為單一主體所實施的行為，而是由政府與社會公眾共同實施的行為。我國大多數(shù)城市管理體制實行的是一套封閉式的管理模式，政府和公眾之間沒有形成上下互動。公眾民主素質提高和民主參與意識增強，要求政府必須更加靈活，更加高效，更多地使公眾參與城市管理，必須通過加強對公眾的培訓，指導公眾正確、有效地參與決策，提高他們認識政治、認識公共事務的能力和水平，真正做到“還政于民，以人為本”。

　　我國新一輪的行政體制改革已經拉開帷幕，研究市政管理體制具有重要的現(xiàn)實意義，且必須從中國城市管理所處的大環(huán)境出發(fā)，深深扎根于現(xiàn)實土壤；另一方面，還應該拓寬改革的視野，從世界范圍內借鑒有益的經驗，我們的認識才會更加深入，研究角度才會更加開闊。美國的城市經理制歷久不衰，已被證實是一種充滿生機的城市管理體制，其專業(yè)化、企業(yè)化管理特色使其成為美國城市政府管理趨勢的主流。雖然兩國的政治、經濟體制不盡相同，但城市經理制中的先進理念可以啟發(fā)我們的改革思維，如果能夠結合國情加以利用，必然會給我國的政府城市管理注入活力。

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