新一輪的流域規(guī)劃修編工作已經(jīng)開(kāi)展一年多。筆者通過(guò)一年多的文件學(xué)習(xí)和資料分析，對(duì)本次規(guī)劃修編，特別是流域水土保持規(guī)劃修編進(jìn)行了研究和探討，認(rèn)識(shí)到本次規(guī)劃修編面臨的新情況和新挑戰(zhàn)，確定了新的目標(biāo)，提出了新的思路和新的舉措。本文著重論述了黃河流域水土保持規(guī)劃修編面臨的新情況和新挑戰(zhàn)，以便為規(guī)劃修編工作提供借鑒。

　　流域規(guī)劃新要求

　　自上一輪流域綜合規(guī)劃修編實(shí)施以來(lái)的近20年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了巨大變化，黃河流域的水資源狀況和工程設(shè)施條件也發(fā)生了重大變化，黃河流域治理與開(kāi)發(fā)面臨許多新情況、新挑戰(zhàn)，要求流域治理與開(kāi)發(fā)要有新目標(biāo)、新思路、新舉措。鑒于此，回良玉副總理和水利部副部長(zhǎng)矯勇對(duì)本次規(guī)劃修編工作做了重要批示。黃委主任李國(guó)英指出：新一輪規(guī)劃一定要突破傳統(tǒng)的水利工程規(guī)劃的思維模式，突出地明晰“兩條線”。一條是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展系統(tǒng)的研究；另一條是對(duì)河流自身需求的研究。在這“兩條線”的系統(tǒng)研究基礎(chǔ)上，規(guī)劃期望達(dá)到兩個(gè)目標(biāo)，一是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，二是實(shí)現(xiàn)維持黃河健康生命。

　　根據(jù)國(guó)家和有關(guān)部委的要求，規(guī)劃修編工作組初步確定黃河流域水土保持規(guī)劃修編工作的指導(dǎo)思想是：以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，積極踐行可持續(xù)發(fā)展治水新思路和維持黃河健康生命的治黃新理念。

　　初步確定黃河流域水土保持規(guī)劃的近期目標(biāo)（2006～2020年）是：重點(diǎn)地區(qū)治理取得突破性進(jìn)展，黃河流域水土流失治理大見(jiàn)成效，減少入黃泥沙達(dá)到6億噸每年；水土保持預(yù)防監(jiān)督管理體系基本健全，水土保持法規(guī)體系進(jìn)一步完善，建立起水土流失監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)體系，新增人為水土流失面積得到基本控制，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)得到遏制；實(shí)現(xiàn)水土資源合理利用，區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，人居環(huán)境質(zhì)量顯著提高，初步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)文明，全面建成小康社會(huì)。遠(yuǎn)期目標(biāo)（2021～2030年）是：在近期開(kāi)展治理的基礎(chǔ)上，完成黃河流域水土流失的初步治理，重點(diǎn)地區(qū)治理不斷鞏固提高，減少入黃泥沙達(dá)到7億噸每年，基本實(shí)現(xiàn)維持黃河健康生命的終極目標(biāo)；水土保持預(yù)防監(jiān)督法規(guī)體系和執(zhí)法體系比較完善，水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)形成良性運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明，新增人為水土流失得到全面遏制，區(qū)域生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，人與自然關(guān)系全面協(xié)調(diào)，農(nóng)村人民生活富裕，達(dá)到或接近全國(guó)平均水平。

　　經(jīng)濟(jì)社會(huì)新情況

　　1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著提高

　　到2005年初，西部大開(kāi)發(fā)實(shí)施五年中央財(cái)政投入近萬(wàn)億元，其中中央財(cái)政性建設(shè)資金在西部地區(qū)累計(jì)投入4600億元，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)助資金累計(jì)安排5000多億元。五年來(lái)，西部地區(qū)交通、水利、能源、通信等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。新開(kāi)工建設(shè)60項(xiàng)重點(diǎn)工程，投資總規(guī)模約8500億元；新增公路通車?yán)锍?.1萬(wàn)公里，新建鐵路鋪軌4066.5公里；西電東送工程累計(jì)開(kāi)工項(xiàng)目總裝機(jī)容量3600多萬(wàn)千瓦，輸變電線路13300多公里。西部地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐年加快，從2000年到2003年，GDP增長(zhǎng)分別為8.5％、8.8％、10.0％、11.3％，與全國(guó)各地GDP年均增長(zhǎng)速度的相對(duì)差距明顯縮小。在第五屆中國(guó)西部百?gòu)?qiáng)縣（市）中，黃河流域占17個(gè)縣（市）。其中水土流失重點(diǎn)治理區(qū)的內(nèi)蒙古準(zhǔn)格爾旗居第三位。

　　2.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)生重大變化

　　西部地區(qū)在中央一系列關(guān)于解決“三農(nóng)”問(wèn)題的政策引導(dǎo)和措施支持下，使農(nóng)（牧）民由自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式，大量農(nóng)民為“賣”而從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化。1997年，西部地區(qū)農(nóng)村人均占有糧食336千克，人均收入1000多元左右。2005年，西部地區(qū)農(nóng)村人均占有糧食362千克，人均純收入2400多元。對(duì)照2003年編制的《黃土高原地區(qū)水土保持淤地壩規(guī)劃》數(shù)據(jù)，2003～2005年，西部地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯變化。其中農(nóng)業(yè)的比例下降，其余各產(chǎn)業(yè)的比例均有不同程度的上升。

　　3.農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移

　　隨著改革開(kāi)放的持續(xù)深入和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，黃河流域，特別是黃河中游黃土高原地區(qū)的農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，黃河流域2005年有農(nóng)村勞動(dòng)力4500萬(wàn)個(gè)，轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力近900萬(wàn)個(gè)，轉(zhuǎn)移數(shù)量超過(guò)20％。其中青海、山西、寧夏、甘肅等�。▍^(qū)）轉(zhuǎn)移比例超過(guò)30％。

　　農(nóng)村勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移，一方面減少了水土保持治理的勞動(dòng)力；另一方面，減輕了土地的壓力，使農(nóng)村土地的利用負(fù)荷降低，從而在一定程度上減輕了水土流失。

　　針對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力的變化、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移的形勢(shì)，規(guī)劃修編工作組注重了基本農(nóng)田的修建和經(jīng)濟(jì)林的規(guī)劃；提出了重視機(jī)械化施工、專業(yè)化治理和注重利用大自然的自我恢復(fù)能力規(guī)劃生態(tài)修復(fù)措施；強(qiáng)調(diào)了責(zé)任到村、到農(nóng)戶的承包管護(hù)和運(yùn)行管理，以保障治理措施的完好，治理效益的可持續(xù)發(fā)揮。

　　水土保持新挑戰(zhàn)來(lái)源：

　　1.首次全流域的水土保持規(guī)劃

　　歷史上，由于黃河（龍羊峽以上）源頭區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題較小、黃河下游山東的大汶河等支流面積較小，而黃河中游黃土高原地區(qū)的水土流失十分嚴(yán)重，是造成黃河下游河道淤積抬高的危害所在，所以以往的黃河流域規(guī)劃中的水土保持部分或水土保持專項(xiàng)規(guī)劃范圍全部為黃河中游黃土高原地區(qū)，掌握的主要是黃河中游黃土高原地區(qū)的情況和資料，缺乏對(duì)全流域水土流失和水土保持狀況的把握以及對(duì)全流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀的了解。

　　國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和新時(shí)期黃河治理開(kāi)發(fā)新理念的要求，決定了本次水土保持規(guī)劃修編范圍為全黃河流域，包括黃河源頭區(qū)、黃河中游黃土高原區(qū)和黃河下游區(qū)。新一輪的黃河流域規(guī)劃修編工作首次涉及全流域的水土保持規(guī)劃修編，在資料收集、現(xiàn)狀分析、規(guī)劃論證、措施布局等方面均提出了新的挑戰(zhàn)：需要?jiǎng)澐稚现邢掠蔚乃�土流失類型區(qū)，確定全流域的水土流失面積，區(qū)分上中下游各�。▍^(qū)）的水土流失面積，核實(shí)現(xiàn)狀治理面積，分析不同區(qū)域的水土流失生態(tài)問(wèn)題，收集經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資料，合理確定不同地區(qū)和不同時(shí)段的治理規(guī)模，科學(xué)設(shè)計(jì)治理措施的總體布局等。

　　2.需要確定全流域的水土流失面積，并區(qū)分出黃河源區(qū)的水土流失面積

　　我國(guó)最新的水土流失數(shù)據(jù)是2000年的遙感成果，但該成果僅區(qū)分出以�。▍^(qū)）為單位的水土流失面積，沒(méi)有按流域區(qū)分出水土流失面積，而且為了衡量和計(jì)算治理水土流失的進(jìn)度與成效，還需要一個(gè)“本底”水土流失面積。

　　經(jīng)過(guò)分析論證，結(jié)合本次規(guī)劃修編的任務(wù)要求，確定以1990年的全國(guó)遙感監(jiān)測(cè)成果為主，水土流失總面積為46.50萬(wàn)平方公里，其中水蝕面積34.71萬(wàn)平方公里，風(fēng)蝕面積11.79萬(wàn)平方公里。

　　為了突出河源區(qū)治理，需要區(qū)分出龍羊峽以上13萬(wàn)平方公里的水土流失面積。由于1990年的全國(guó)遙感監(jiān)測(cè)資料沒(méi)有明確劃分出河源區(qū)的水土流失面積，經(jīng)過(guò)分析論證和技術(shù)咨詢，確定采取一定的技術(shù)措施，參考20世紀(jì)90年代的龍羊峽入庫(kù)泥沙，參照1998年黃委系統(tǒng)遙感監(jiān)測(cè)資料成果，從1990年的全國(guó)遙感監(jiān)測(cè)成果中劃分出河源區(qū)的水土流失面積，并分?jǐn)偟较鄳?yīng)省份。

　　3.需要確定水土保持現(xiàn)狀減沙量

　　現(xiàn)在采用的水土保持減沙3億噸是20世紀(jì)90年代的數(shù)據(jù)。截至2005年黃河流域已經(jīng)治理了21.5萬(wàn)平方公里的水土流失面積，比20世紀(jì)90年代增加了6.5萬(wàn)平方公里（其中包括封禁治理1.3萬(wàn)平方公里）。因此“3億噸”已經(jīng)不能正確反映現(xiàn)狀（21世紀(jì)初）的水土保持減沙效果，需要重新分析論證。

　　根據(jù)黃河年輸沙量的變化，規(guī)劃修編工作組收集有關(guān)各方的研究成果和歷年公布的水土保持減沙數(shù)據(jù)，經(jīng)過(guò)綜合分析，提出了新的治理減沙數(shù)據(jù)。經(jīng)黃委科技委專家會(huì)議咨詢，初步確定水土保持現(xiàn)狀減沙效果為3.5億～4.5億噸。

　　4.首次涉及鞏固提高治理

　　生態(tài)環(huán)境治理的治理措施和治理效果具有明顯的區(qū)域特征和時(shí)代特點(diǎn)。

　　不同的區(qū)域因其自然條件不同，各種措施的保存率也不同：在土壤侵蝕嚴(yán)重的地區(qū)，溝道中的淤地壩很快就淤滿失效；在暴雨多發(fā)區(qū)，溝道工程和坡面措施經(jīng)常發(fā)生水毀；在降水量較少的地區(qū)，植物措施的成活率和保存率較低……

　　治理水土流失是人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組成部分，因此水土保持具有明顯的時(shí)代特征。在以糧為綱的時(shí)代，大修基本農(nóng)田，為了生產(chǎn)糧食；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，大種經(jīng)濟(jì)林果，獲取現(xiàn)金收入。同時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，也促使治理措施的“鞏固提高”與“升級(jí)換代”：20世紀(jì)70年代以前，社會(huì)財(cái)力和治理能力有限，治理措施多為標(biāo)準(zhǔn)較低的小型淤地壩、產(chǎn)量較低的窄條梯田、經(jīng)濟(jì)效益較低的傳統(tǒng)樹(shù)草……

　　隨著國(guó)家財(cái)力的增加，治理生態(tài)環(huán)境的能力大大提高；區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)治理措施的標(biāo)準(zhǔn)和治理效益提出了新的、更高的要求。特別是把初步治理面積的持續(xù)、增加對(duì)缺損措施的修補(bǔ)完善和對(duì)老舊措施的鞏固提高提到了規(guī)劃的議事日程。需要對(duì)已經(jīng)治理過(guò)的、但質(zhì)量不高、效益較低的窄條梯田、稀疏草地、疏林地、病險(xiǎn)淤地壩等開(kāi)展鞏固提高治理：對(duì)窄條梯田進(jìn)行擴(kuò)寬修建，對(duì)稀疏林草地進(jìn)行補(bǔ)植補(bǔ)播，對(duì)病險(xiǎn)淤地壩進(jìn)行除險(xiǎn)加固。

　　5.需要區(qū)分水蝕與風(fēng)蝕，重視風(fēng)蝕區(qū)的治理規(guī)劃

　　在黃河中游黃土高原地區(qū)，水力侵蝕、風(fēng)力侵蝕等是該地區(qū)水土流失的主要侵蝕類型，且大量的風(fēng)蝕面積仍然存在，繼續(xù)向黃河及其支流輸沙。因此，下一步在加強(qiáng)對(duì)水蝕類型的水土流失進(jìn)行治理的同時(shí)，還要重視風(fēng)蝕類型的水土流失治理。

　　針對(duì)11.79萬(wàn)平方公里的風(fēng)力侵蝕水土流失類型，本次規(guī)劃根據(jù)其自然條件和治理成本，區(qū)分出易治理面積和不易治理面積。其中毛烏素沙漠和庫(kù)布齊沙漠水分條件較好的半流動(dòng)沙丘與平緩的風(fēng)沙灘地為易治理面積；集中的流動(dòng)沙丘，特別是位于庫(kù)布齊沙漠中西部的年降水量較少、地下水位較深的大面積流動(dòng)沙丘為不易治理面積。對(duì)于易治理的風(fēng)蝕區(qū)，可采取生態(tài)修復(fù)和植樹(shù)種草的生物防治措施進(jìn)行治理，對(duì)于其中的裸露沙地采取人工栽植機(jī)械沙障進(jìn)行防風(fēng)固沙。

　　新一輪的規(guī)劃修編是在社會(huì)需求和流域的狀況等均與以往有了巨大變化的新形勢(shì)下開(kāi)展的。深刻領(lǐng)會(huì)國(guó)家對(duì)流域規(guī)劃修編的要求，深入分析區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況，認(rèn)真研究流域水土流失的變化，正確把握流域水土保持規(guī)劃的主脈，是完成好本次規(guī)劃修編任務(wù)的基礎(chǔ)。基于此，規(guī)劃修編工作組將繼續(xù)扎實(shí)工作，完成好本次規(guī)劃修編任務(wù)，為今后一段時(shí)期的黃河流域水土保持治理提供合理可行的技術(shù)依據(jù)。