第九章 發(fā)展規(guī)劃概述

第四節(jié) 全國土地利用總體規(guī)劃綱要

一、指導原則與目標任務

（一）指導原則

1、嚴格保護耕地。

2、節(jié)約集約用地。

3、統(tǒng)籌各業(yè)各類用地。

4、加強土地生態(tài)建設(shè)。

5、強化土地宏觀調(diào)控。

（二）規(guī)劃目標

1、守住 18 億畝耕地紅線。規(guī)劃期內(nèi)，確保10400萬公頃基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。

2、保障科學發(fā)展的建設(shè)用地。新增建設(shè)用地規(guī)模得到有效控制，閑置和低效建設(shè)用地得到充分利用，建設(shè)用地空間不斷擴展，節(jié)約集約用地水平不斷提高，有效保障科學發(fā)展的用地需求。

3、土地利用結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。農(nóng)用地保持基本穩(wěn)定，建設(shè)用地得到有效控制，未利用地得到合理開發(fā)；城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加與農(nóng)村建設(shè)用地的減少相掛鉤。

4、土地整理復墾開發(fā)全面推進。田水路林村綜合整治和建設(shè)用地整理取得明顯成效，新增工礦廢棄地實現(xiàn)全面復墾，后備耕地資源得到適度開發(fā)。

5、土地生態(tài)保護和建設(shè)取得積極成效。退耕還林還草成果得到進一步鞏固，水土流失、土地荒漠化和“三化”（退化、沙化、堿化）草地治理取得明顯進展，農(nóng)用地特別是耕地污染的防治工作得到加強。

6、土地管理在宏觀調(diào)控中的作用明顯增強。土地法制建設(shè)不斷加強，市場機制逐步健全， 土地管理的法律、經(jīng)濟、行政和技術(shù)等手段不斷完善，土地管理效率和服務水平不斷提高。

（三）主要任務

1、以嚴格保護耕地為前提，統(tǒng)籌安排農(nóng)用地。

2、以推進節(jié)約集約用地為重點，提高建設(shè)用地保障能力。

3、以加強國土綜合整治為手段，協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)建設(shè)。

4、以優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局為途徑，統(tǒng)籌區(qū)域土地利用。

5、以落實共同責任為基礎(chǔ)，完善規(guī)劃實施保障措施。

二、保護和合理利用農(nóng)用地

（一）嚴格控制耕地流失

1、嚴格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地。

強化對非農(nóng)建設(shè)占用耕地的控制和引導，建設(shè)項目選址必須貫徹不占或少占耕地的原則，確需占用耕地的，應盡量占用等級較低的耕地，扭轉(zhuǎn)優(yōu)質(zhì)耕地過快減少的趨勢。

2、嚴格禁止擅自實施生態(tài)退耕。

切實落實國家生態(tài)退耕政策，凡不符合國家生態(tài)退耕規(guī)劃和政策、未納入生態(tài)退耕計劃自行退耕的，限期恢復耕作條件或補充數(shù)量質(zhì)量相當?shù)母亍?/p>

3、加強對農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導。

合理引導種植業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，確保不因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整降低耕地保有量。各類防護林、綠化帶等生態(tài)建設(shè)應盡量避免占用耕地，確需占用的，必須按照數(shù)量質(zhì)量相當?shù)脑瓌t履行補充耕地義務。通過經(jīng)濟補償機制、市場手段引導農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整向有利于增加耕地的方向進行。

4、加大災毀耕地防治力度。

加強耕地抗災能力建設(shè)，減少自然災害損毀耕地數(shù)量，及時復墾災毀耕地。

（二）加大補充耕地力度

1、嚴格執(zhí)行建設(shè)占用耕地補償制度。

切實落實建設(shè)占用補充耕地法人責任制。按照建設(shè)占用耕地占補平衡的要求，嚴格落實省、自治區(qū)、直轄市補充耕地義務；支持有條件的地區(qū)在完成補充耕地義務的基礎(chǔ)上，增加補充耕地任務，確保耕地保護目標實現(xiàn)。對國家重大工程建設(shè)項目的補充耕地任務，經(jīng)國務院批準，通過實施土地整理復墾開發(fā)重大工程，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排。

2、大力加強農(nóng)村土地整理。

積極穩(wěn)妥地開展田水路林村綜合整治，在改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境的同時， 增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量。到 2020 年，通過土地整理補充耕地 182 萬公頃（2730 萬畝）。

3、積極開展工礦廢棄地復墾。

加快閉坑礦山、采煤塌陷、挖損壓占等廢棄土地的復墾，立足優(yōu)先農(nóng)業(yè)利用、鼓勵多用途使用和改善生態(tài)環(huán)境，合理安排復墾土地的利用方向、規(guī)模和時序。到2020年，通過工礦廢棄地復墾補充耕地46萬公頃（690萬畝）。

4、適度開發(fā)宜耕后備土地。

在保護和改善生態(tài)環(huán)境的前提下，依據(jù)土地利用條件，有計劃、有步驟地推進后備土地資源開發(fā)利用，組織實施土地開發(fā)重大工程。到2020年，通過開發(fā)未利用地補充耕地139萬公頃（2080畝）

（三）加強基本農(nóng)田保護

1、穩(wěn)定基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量。

嚴格落實基本農(nóng)田保護制度，除法律規(guī)定的情形外，其他各類建設(shè)嚴禁占用基本農(nóng)田；確需占用的，須經(jīng)國務院批準，并按照“先補后占”的原則，補劃數(shù)量、質(zhì)量相當?shù)幕巨r(nóng)田。

2、加強基本農(nóng)田建設(shè)。

（四）強化耕地質(zhì)量建設(shè)

1、加大耕地管護力度。

按照數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)全面管護的要求，依據(jù)耕地等級實施差別化管護，對水田等優(yōu)質(zhì)耕地實行特殊保護。建立耕地保護臺賬管理制度，明確保護耕地的責任人、面積、耕地等級等基本情況。

2、確保補充耕地質(zhì)量。

依據(jù)農(nóng)用地分等定級成果，加強對占用和補充耕地的評價，從數(shù)量和產(chǎn)能兩方面嚴格考核耕地占補平衡，對補充耕地質(zhì)量未達到被占耕地質(zhì)量的，按照質(zhì)量折算增加補充耕地面積。

（五）統(tǒng)籌安排其他農(nóng)用地

1、提高園地利用效益。重點發(fā)展優(yōu)質(zhì)果園，建設(shè)優(yōu)勢果產(chǎn)品基地，促進品種結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)品質(zhì)量提高。調(diào)整園地布局，引導新建園地向立地條件適宜的丘陵、臺地和荒坡地集中發(fā)展。加強對中低產(chǎn)園地的改造和管理，穩(wěn)步提高園地單產(chǎn)和效益。

2、嚴格保護林地。加強林地征占用管理，禁止毀林開墾和非法占用林地，嚴格控制各項建設(shè)工程征占國家重點公益林、天然林、自然保護區(qū)、森林公園以及大江大河源頭等生態(tài)脆弱地區(qū)的林地。管好、用好現(xiàn)有林地，加強低效林地的改造，加快跡地更新及受損林地的恢復和重建。充分利用宜林荒山荒坡造林，擴大有林地面積。

3、推進牧草地綜合整治。合理利用草場資源，防止超載過牧，嚴禁濫挖、濫采、濫摟、濫墾。堅持用養(yǎng)結(jié)合，科學合理地控制載畜量。加強天然草原改良，培育、提高草地生產(chǎn)力。牧區(qū)逐步改變依賴天然草原放牧的生產(chǎn)方式，建設(shè)高產(chǎn)人工草地和飼草飼料地。半農(nóng)半牧區(qū)發(fā)展人工種草，實行草田輪作。支持退化草場治理、退牧還草、草地生態(tài)系統(tǒng)恢復重建等工程的實施。

4、合理安排畜禽養(yǎng)殖用地。加強畜禽養(yǎng)殖用地調(diào)查與規(guī)劃，鼓勵規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖。引導新建畜禽場（小區(qū)）利用廢棄地和荒山荒坡等未利用地，發(fā)展畜禽養(yǎng)殖。

三、節(jié)約集約利用建設(shè)用地

（一）嚴格控制建設(shè)用地規(guī)模

1、嚴格控制新增建設(shè)用地規(guī)模。

2、加大存量建設(shè)用地挖潛力度。

3、積極拓展建設(shè)用地新空間。

（二）優(yōu)化配置城鎮(zhèn)工礦用地

1、控制城鎮(zhèn)工礦用地過快擴張。

2、優(yōu)化工礦用地結(jié)構(gòu)和布局。

3、引導城鎮(zhèn)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整。

（三）整合規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地

1、積極支持新農(nóng)村建設(shè)。

重點保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活必需的建設(shè)用地，支持農(nóng)村道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育、衛(wèi)生、人口計生等社會事業(yè)發(fā)展。

2、加強農(nóng)村宅基地管理。

合理安排農(nóng)村宅基地，禁止超標準占地建房，逐步解決現(xiàn)有住宅用地超標準問題。農(nóng)民新建住宅應優(yōu)先安排利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地和未利用地，村內(nèi)有空閑地、原有宅基地已達標的，不再安排新增宅基地。引導和規(guī)范農(nóng)村閑置宅基地合理流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)村宅基地的利用效率。

（三）整合規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地

1、穩(wěn)步推進農(nóng)村建設(shè)用地整治。

按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序漸進的原則，開展田水路林村綜合整治，加強對“空心村”用地的改造。

（四）保障必要基礎(chǔ)設(shè)施用地

1、保障能源產(chǎn)業(yè)用地。

按照有序發(fā)展煤炭、積極發(fā)展電力、加快發(fā)展石油天然氣、大力發(fā)展可再生能源的要求， 統(tǒng)籌安排能源產(chǎn)業(yè)用地，優(yōu)化用地布局，嚴格項目用地管理，重點保障國家大型煤炭、油氣基地和電源、電網(wǎng)建設(shè)用地。

2、統(tǒng)籌安排交通用地。

按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、集約高效的要求，優(yōu)化各類交通用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局，嚴格工程項目建設(shè)用地標準，大力推廣節(jié)地技術(shù)，促進便捷、通暢、高效、安全綜合交通網(wǎng)絡的形成和完善。

3、合理安排水利設(shè)施用地。

按照水資源可持續(xù)利用和節(jié)水型社會建設(shè)的要求，加強水利設(shè)施的規(guī)劃選址和用地論證，優(yōu)先保障具有全國和區(qū)域戰(zhàn)略意義的重點水利設(shè)施用地。推動農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)，保障以灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造、雨水集蓄利用和農(nóng)村飲水安全為重點的農(nóng)村水利設(shè)施用地，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活條件的改善。

4、加強礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)用地管理。

按照全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃的要求，完善礦產(chǎn)資源開發(fā)用地政策，支持礦業(yè)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，加大采礦用地監(jiān)督和管理力度。按照全國地質(zhì)勘查規(guī)劃的要求，依法保障礦產(chǎn)資源勘查臨時用地，支持礦產(chǎn)資源保障工程的實施。

（五）加強建設(shè)用地空間管制

1、實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界控制。

各地要按照分解下達的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標，嚴格劃定城鎮(zhèn)工礦和農(nóng)村居民點用地的擴展邊界，明確管制規(guī)則和監(jiān)管措施，綜合運用經(jīng)濟、行政和法律手段，控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地盲目無序擴張。

2、落實城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制制度。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界內(nèi)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，要簡化用地許可程序，完善備案制度，強化跟蹤監(jiān)管；城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，只能安排能源、交通、水利、軍事等必需單獨選址的建設(shè)項目，提高土地規(guī)劃許可條件，嚴格許可程序，強化項目選址和用地論證， 確保科學選址和合理用地。

3、完善建設(shè)項目用地前期論證制度。

加強建設(shè)項目用地前期論證，強化土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和土地供應政策等對建設(shè)用地的控制和引導；建設(shè)項目選址應按照節(jié)約集約用地原則進行多方案比較，優(yōu)先采用占地少特別是占用耕地少的選址方案。

四、協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)建設(shè)

（一）加強基礎(chǔ)性生態(tài)用地保護

1、嚴格保護基礎(chǔ)性生態(tài)用地。

嚴格控制對天然林、天然草場和濕地等基礎(chǔ)性生態(tài)用地的開發(fā)利用，對沼澤、灘涂等土地的開發(fā)，必須在保護和改善生態(tài)功能的前提下，嚴格依據(jù)規(guī)劃統(tǒng)籌安排。

規(guī)劃期內(nèi)，具有重要生態(tài)功能的耕地、園地、林地、牧草地、水域和部分未利用土地占全國土地面積的比例保持在75%以上。

2、構(gòu)建生態(tài)良好的土地利用格局。

因地制宜調(diào)整各類用地布局，逐漸形成結(jié)構(gòu)合理、功能互補的空間格局。

支持天然林保護、自然保護區(qū)建設(shè)、基本農(nóng)田建設(shè)等重大工程，加快建設(shè)以大面積、集中連片的森林、草地和基本農(nóng)田等為主體的國土生態(tài)安全屏障。

在城鄉(xiāng)用地布局中，將大面積連片基本農(nóng)田、優(yōu)質(zhì)耕地作為綠心、綠帶的重要組成部分，構(gòu)建景觀優(yōu)美、人與自然和諧的宜居環(huán)境。

（二）加大土地生態(tài)環(huán)境整治力度

1、鞏固生態(tài)退耕成果。

切實做好已退耕地的監(jiān)管，鞏固退耕還林成果，促進退耕地區(qū)生態(tài)改善、農(nóng)民增收和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。在調(diào)查研究和總結(jié)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，嚴格界定生態(tài)退耕標準，科學制訂和實施退耕還林工程建設(shè)規(guī)劃，切實提高退耕還林的生態(tài)效益。

2、恢復工礦廢棄地生態(tài)功能。

推進礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理，加強對采礦廢棄地的復墾利用，有計劃、分步驟地復墾歷史上形成的采礦廢棄地，及時、全面復墾新增工礦廢棄地。推廣先進生物技術(shù)，提高土地生態(tài)系統(tǒng)自我修復能力。加強對持久性有機污染物和重金屬污染超標耕地的綜合治理。

3、加強退化土地防治。

積極運用工程措施、生物措施和耕作措施，綜合整治水土流失；加快風蝕沙化土地防治，合理安排防沙治沙項目用地，大力支持沙區(qū)生態(tài)防護體系建設(shè)；綜合運用水利、農(nóng)業(yè)、生物以及化學措施，集中連片改良鹽堿化土地；建立土壤環(huán)境質(zhì)量評價和監(jiān)測制度，嚴格禁止用未達標污水灌溉農(nóng)田，綜合整治土壤環(huán)境，積極防治土地污染。

（三）因地制宜改善土地生態(tài)環(huán)境

1、快速城鎮(zhèn)化地區(qū)，要遏制城鎮(zhèn)建設(shè)用地盲目擴張，鼓勵城鎮(zhèn)組團式發(fā)展，實行組團間農(nóng)田與綠色隔離帶有機結(jié)合，發(fā)揮耕地的生產(chǎn)、生態(tài)功能。嚴格保護農(nóng)用地特別是耕地，合理調(diào)整農(nóng)用地結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展城郊農(nóng)業(yè)。促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，嚴格限制高耗能、高污染企業(yè)用地。

2、平原農(nóng)業(yè)地區(qū)，要把嚴格保護耕地特別是基本農(nóng)田放在土地利用的優(yōu)先地位，加強基本農(nóng)田建設(shè)，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。在保護生態(tài)環(huán)境前提下，重點優(yōu)化交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地結(jié)構(gòu)，鼓勵發(fā)展城鎮(zhèn)集群和產(chǎn)業(yè)集聚。嚴格控制工業(yè)對土地的污染，防治農(nóng)田面源污染。

3、山地丘陵地區(qū)，要大力推進國土綜合整治，嚴格控制非農(nóng)建設(shè)活動，積極防治地質(zhì)災害。因地制宜加強植被建設(shè)，穩(wěn)步推進陡坡耕地的退耕還林還草，發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)自我修復功能。以小流域為單元，積極防治水土流失。建立山區(qū)立體復合型土地利用模式，充分利用緩坡土地開展多種經(jīng)營，促進山區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4、能源礦產(chǎn)資源開發(fā)地區(qū)，要堅持資源開發(fā)與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)，禁止向嚴重污染環(huán)境的開發(fā)項目提供用地。加強對能源、礦山資源開發(fā)中土地復墾的監(jiān)管，建立健全礦山生態(tài)環(huán)境恢復保證金制度，強化礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督。