建設工程的代建制度是國際上通常采用的一種工程項目管理模式。在我國，“代建制”是指政府投資主管部門對政府投資基本建設項目，按照建設（使用）單位提出的使用與功能要求，采用招投標方式選定專業(yè)工程項目管理單位（代建人），委托其進行項目建設，建成竣工驗收后移交給建設（使用）單位的項目管理制度。對此制度的推行，在政府投資項目管理體制上開始了改革探索，在工程管理界引起了廣泛的關注和參與，這對促進和提高我國基本建設領域的項目管理水平和培育項目管理服務市場有著深遠的意義。為使“代建制”能夠朝著健康的方向發(fā)展，就目前 “代建制”推行中有關深層次問題應加以關注和認識。

　　一、“代建制”提出的原因

　　長期以來，在基本建設領域，對非經營性公益性建設項目，我國政府一直實行的是政府出資、建設單位負責建設實施、對形成的資產擁有使用權和所有權的體制。在這種政府投資管理體制下，便出現了政府投資項目投資失控、建設周期和質量難以保證、政府投資效益難以按預期有效發(fā)揮、甚至孳生腐敗的問題。這些問題的出現，原因是多方面的，但歸集到一點，就是出資人與產權使用人的異體化矛盾造成的。政府作為項目投資管理中的出資者和審批者，由于其對最終形成資產不具有所有權，因此對項目的建設管理和使用必定缺少發(fā)言權，因此必然形成重重投資必要性和投資量管理、輕項目建設過程管理的傾向；而建設單位作為項目投資的最終獲益者，便利用工程建設項目投資的不可逆性、項目使用的決定性以及建設資金的外來性，謀求建設單位自身利益的最大化，千方百計爭取政府投資資金為我所用，其利益關注點與出資方形成倒置。這也是長期以來政府在投資項目管理中不得不面對的現實。

　　因此，“代建制”的提出是政府實施廉潔和公正、發(fā)揮項目投資效益，規(guī)范項目投資管理行為的必然。

　　二、“代建制”應解決的主要問題

　　《國務院關于投資體制改革的決定》中提出“對非經營性政府投資項目，加快推進”代建制“，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”的要求，其根本目的應是解決現行投資管理體制中出資與使用之間的利益關系問題。要解決這種由于投資管理體制形成的利益矛盾沖突，問題不在于“代建制”采取何種工程項目管理模式，不在于代建人是否應具有項目建設法人主體地位，不在于項目建設資金應由誰管理，不在于代建管理費的多少等表面問題上，根本的問題是在于如何處理解決好出資人、使用人和代建人三者之間的利益關系。如何將出資人和使用人從體制上構建成為利益相關的統(tǒng)一體，即形成項目投資管理的單一業(yè)主，這是“代建制”能夠正常開展的有效保證（見圖1）。因此，我們探討“代建制”應將工作重點放在研究如何建立一種與工程建設管理相適應的業(yè)主體制構建上。只有構建起了政府投資項目管理單一業(yè)主制，“代建制”推行過程中的其它具體問題都可以通過投資項目業(yè)主在實踐中逐步加以解決和完善。

　　三、“代建制”實施的可行模式

　　就“代建制”實施的模式而言，可以針對政府投資項目的不同要求、不同特點，選擇適合的工程項目管理模式實施，沒有必要采取固定的、單一或統(tǒng)一的模式。下面對工程項目管理的幾種模式進行分析來加以認識。

　　1.項目管理（PM）的基本形式

　　項目管理（PM）就廣義而言，泛指為實現項目的工期、質量和成本目標，按照工程建設的內在規(guī)律和程序對項目建設全過程實施計劃、組織、控制和協調，以項目目標為導向，執(zhí)行管理各項基本職能的綜合活動過程。

　　從狹義上理解，項目管理（PM）是指項目業(yè)主委托專業(yè)化的項目管理機構為其提供全過程的項目管理服務，其基本特征是業(yè)主不再自行管理項目，而是委托項目管理機構幫助其對項目進行管理，項目管理機構按照委托合同的要求代表業(yè)主行使項目管理職能，為業(yè)主提供的是項目管理咨詢服務，包括提供項目的前期策劃服務。項目管理（PM）不承包工程，只代表業(yè)主利益，是業(yè)主的延伸，行使業(yè)主方項目管理的有關職能。在這里，業(yè)主既是投資者，也是未來項目產權所有者，由于業(yè)主的投資、使用與產權關系的一體化，使得項目管理機構除關注自身利益外主要考慮業(yè)主的各種利益，在實施中可以較好的協調處理投資與使用需求的矛盾，監(jiān)督服務商、供貨商、承建商對合同的履行。

　　在這種關系結構下，PM尋求的是為業(yè)主提供一個實現投資與使用需求達到最佳平衡的管理咨詢服務。PM在性質上不屬于承包商，其只與業(yè)主簽訂管理咨詢服務合同，與服務商、供貨商、承建商沒有合同關系。PM模式下，需要業(yè)主對項目管理要有一定程度的介入。

　　2.項目管理承包（PMC）的基本形式

　　在上個世紀九十年代中期，國外開始應用項目管理承包（PMC）模式，即項目管理機構受業(yè)主委托，作為業(yè)主的代表，幫助業(yè)主在項目前期策劃、可行性研究、項目計劃、融資咨詢，以及設計、采購、施工、試運行等整個實施過程中控制工程質量、進度和費用，保證項目成功實施。

　　PMC使用的管理理念、管理原則、管理程序、管理方法與PM相比沒有本質的不同，但根本區(qū)別在于PMC在性質上屬于承包商，即項目管理承包。在合同關系上，PMC除與業(yè)主有合同關系外，在項目實施過程中，還與各服務商、供貨商、承建商分別簽訂分包合同。PMC模式下，業(yè)主對項目管理介入的程度較淺。

　　3.工程總承包的基本形式

　　工程總承包是發(fā)達國家根據市場需要演變和發(fā)展起來的，已有近百年的歷史。在20世紀八十年代，發(fā)展出通常我們所見的“設計＋采購＋施工”總承包（EPC）模式。在EPC模式下，業(yè)主只與總承包商建立合同關系，即由一個承包商承包工程項目的全部工作，包括設計、供應、工程施工，甚至包括項目前期策劃、方案選擇、可行性研究和項目建成后的運營管理。承包商向業(yè)主承擔全部工程責任。

　　由此可見，EPC承包的是工程，PMC承包的是項目管理，兩者服務于業(yè)主的本質是相同的。兩者的區(qū)別在于EPC要求承包商具有設計、采購和工程施工能力；PMC可以沒有工程施工能力。EPC更適合于工程公司，PMC更適用于項目管理公司。實施工程總承包，對于業(yè)主來說，有一個對工程整體功能負責的總承包商，項目的責任體系是完備的。對總承包商而言可以有效地減少合同糾紛和索賠。同時，由于總承包模式的工程建設過程是連續(xù)的，因此可以減少責任盲區(qū)，保證業(yè)主既定項目目標的實現。

　　從實踐中我們可以看出，無論PM、PMC還是EPC等模式都是為了一個共同的目的，就是利用專業(yè)化的項目管理技術和手段為業(yè)主的投資項目管理提供服務，實現業(yè)主投資項目的預期目標。就此而言，“代建制”實質上是在為政府投資項目進行工程項目管理服務采購，因此，采購的服務內容、方式原則上可由政府確定的項目投資業(yè)主根據項目特點和實際情況，有針對性地按PM模式或PMC模式或EPC等模式選擇代建單位，任何適合投資項目管理需要的工程管理模式對“代建制”都是適用的。目前北京市實施的“代建制”采用的基本是PMC模式。

　　四、幾點建議

　　1.在國家進行投資體制改革的同時，配套進行政府投資資產管理體制的改革，從根本上解決出資人與產權所有人兩權分立的問題給政府推行“代建制”帶來的影響。建立起一種能夠代表政府行使出資權又具有資產所有權合一的業(yè)主主體機制。

　　2.政府在制定“代建制”相關政策時，不應進行一刀切，應當允許各種成熟的項目管理模式服務于政府的投資建設項目，并鼓勵在項目管理領域內的制度創(chuàng)新。

　　3.由于當前基本建設管理制度與項目管理的法人責任制還不相適應，問題較多，因此建議國家及地方政府應結合實際做好“代建”項目試點工作，并加大培育項目管理企業(yè)的力度，使“代建制”和項目管理服務市場能夠健康發(fā)展。

　　4.無論項目管理（PM），還是項目管理承包（PMC）以及工程總承包（EPC），都有其控制項目目標實現的管理方式和方法。因此建議政府各相關基本建設行政管理部門，結合項目管理服務業(yè)務的特點研究與之相配套的行政管理制度，為政府投資建設項目“代建制”的實施創(chuàng)造配套條件。