財政性投資工程，就是由財政投資，委托相關(guān)單位或機構(gòu)負責(zé)實施，對危舊房、舊城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和景觀進行改造建設(shè)，以改變城市形象、改善投資環(huán)境、為民辦實事的形象工程、民心工程。重慶市直轄以來，隨著改革開放的進一步深入和我區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，城市建設(shè)步伐日益加快，政府投資工程越來越多。而工程造價的控制與管理，是貫穿財政工程管理全過程的重要環(huán)節(jié)。怎樣節(jié)省財政投資、讓投資效益最大化？怎樣對財政工程的造價進行控制與管理？現(xiàn)結(jié)合近十年來本人參與財政投資工程建設(shè)與管理的實踐經(jīng)驗，簡述如下。

　　一、工程造價控制與管理的含義

　　工程造價是指完成一個建設(shè)項目所需費用的總和，包括建筑工程費、安裝工程費、設(shè)備費以及其他的相關(guān)費用，它實質(zhì)上是指建設(shè)項目的建設(shè)成本，也就是對建設(shè)項目的資金投入。工程造價管理則是指遵循工程造價運動的客觀規(guī)律和特點，運用科學(xué)、技術(shù)原理和經(jīng)濟及法律等管理手段，解決工程建設(shè)活動中的工程造價確定與控制，技術(shù)與經(jīng)濟，經(jīng)營與管理等實際問題，力求合理使用人力、物力和財力，達到提高投資效益和社會效益的全部業(yè)務(wù)行為和組織活動。工程造價控制與管理的基本內(nèi)容是：合理確定，有效控制，提高效益。

　　二、當(dāng)前財政投資工程管理中存在的主要問題

　　（一）工程造價管理涉及到工程建設(shè)全過程的各個環(huán)節(jié)，是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。雖然目前財政投資項目造價控制正在逐步加強，但實際執(zhí)行時，仍有部分項目存在初設(shè)概算超可行性研究估算、施工圖預(yù)算超初設(shè)概算、竣工結(jié)算超施工圖預(yù)算的“三超”現(xiàn)象，這其中雖有屬于國家政策性調(diào)整、材料設(shè)備漲價等諸多客觀因素，但也存在部分不可忽視的主觀原因。

　�。ǘ�）工程建設(shè)工期普遍偏短。通常財政投資工程工期均較短，主要是由于一些主觀原因的影響，如向國慶獻禮或向元旦獻禮等，不論何時開工，一般在項目建設(shè)前，竣工時間早已確定，且不得有任何變動。另外，年初政府對各項目的責(zé)任單位已定，目標(biāo)考核責(zé)任書已下，竣工、考核時間已定，而此時所有項目的可行性研究工作尚未開展，設(shè)計方案未出，經(jīng)過聘請專家、區(qū)政府各大領(lǐng)導(dǎo)班子反復(fù)、漫長的可研和方案論證后，進行初設(shè)與施工圖設(shè)計，報市、區(qū)規(guī)劃、建設(shè)管理單位審批，再報計委、財政審核概算、預(yù)算，下達投資計劃與資金，再進行招投標(biāo)活動、辦理質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)施工許可等相關(guān)報建手續(xù)，此時時間已近年末。為滿足該“非�！惫て谝�求，建設(shè)、施工單位則必然采取相應(yīng)的”非�！按胧�，”拔苗助長“

　　1.出現(xiàn)三邊工程，邊設(shè)計、邊施工、邊辦手續(xù)，違反建筑法及招投標(biāo)法和質(zhì)量、安全、建管等管理條例的規(guī)定。

　　2.邊設(shè)計、邊施工，因考慮不夠成熟，在施工過程中，會不斷出現(xiàn)眾多的設(shè)計變更，讓施工單位返工，造成大量浪費。

　　3.減少施工過程中各工藝流程所要求的時間，違反質(zhì)量管理條例，達不到質(zhì)量驗收標(biāo)準，竣工后返修率高，維修量大，最終增大資金投入；

　　4.大干快上趕工期，對可分流水段施工的工程，無法采取流水作業(yè)，一次性投入增大，也即工程總造價增高；

　　5.違背客觀規(guī)律，不按客觀規(guī)律辦事。如：園林綠化部分，因工期太緊，施工組織安排的栽種時間，往往并非植物的自然種植季節(jié)，但為滿足工期要求，必須反季節(jié)栽種。造成施工難度加大，死亡率增高等現(xiàn)象，最終結(jié)果仍是加大工程造價。

　�。ㄈ�）工程責(zé)任單位也即項目業(yè)主多為機關(guān)單位或指揮部、建設(shè)辦公室等臨時機構(gòu)，而非具有獨立法人資格的經(jīng)濟實體，違背了項目法人責(zé)任制的要求，且管理經(jīng)驗不豐富、無固定管理人員和專業(yè)技術(shù)人員，無力承擔(dān)工程項目的管理，亦無力對工程造價進行控制；無法保質(zhì)保量完成項目，創(chuàng)造出具有代表意義的精品，無法減少浪費，節(jié)約投資，使投資效益和社會效益最大化。

　�。ㄋ模┕こ淘靸r管理人員的素質(zhì)有待提高。目前參與工程造價管理人員素質(zhì)不高，觀念落后，計劃經(jīng)濟模式的烙印還相當(dāng)深，對工程量清單計價模式的理解不足，知之不多，造價管理往往只停留在概預(yù)算上。絕大多數(shù)工作只限于圖紙上、辦公室中，往往“四算”分離，”三超“現(xiàn)象嚴重，處于靜態(tài)控制階段，通常只強調(diào)竣工結(jié)算，而忽略事前、事中的控制與管理，特別是事前管理。

　　三、加強財政投資工程“全過程‘’造價控制與管理，保證財政投資的合理性、科學(xué)性

　�。ㄒ唬┘訌姏Q策階段工作，做到有組織、有計劃、有預(yù)見，決策工作務(wù)必超前，不可滯后。工程造價管理系統(tǒng)中，決策階段的管理是重點，它雖投資少，是影響造價的最大因素，決定著項目建設(shè)的成敗。因此，避免遭市民唾罵的失敗工程“的產(chǎn)生，政府應(yīng)花大力氣，按市、劃要求、人大提案和下達的任務(wù)、指標(biāo)等，提前一年充分論證各個設(shè)計方作好可行性研究工作，對可行的項目再制定出第二年的建設(shè)計劃和完成計明確責(zé)任單位，由責(zé)任單位委托設(shè)計單位根據(jù)可研報告和方案論證的宗旨圖深化設(shè)計，報計委下達建設(shè)工程立項和投資計劃批復(fù)，提前作好建設(shè)前備工作。

　　（二）推行項目管理代理制。隨著社會的進步與發(fā)展，專業(yè)分工越來越細，化越來越明顯。凡財政投資工程均應(yīng)全權(quán)委托具有相應(yīng)資質(zhì)和類似工程管驗、信譽良好的項目管理公司作為代理業(yè)主對項目進行全過程管理，包括、安全、工期、合同和造價等方面的管理以及前期辦理相關(guān)建設(shè)手續(xù)和后理驗收、維護、移交等工作，形成真正的“交鑰匙工程”。過程中責(zé)、權(quán)、確，監(jiān)督到位，建立相應(yīng)的激勵與約束機制，事后審計、考核，勢必事半。目前無任何激勵機制，代理公司和監(jiān)理公司的收費標(biāo)準皆是以工程實際總投資為計費基數(shù)，項目造價控制越好，投資越少，代理費越低，不利于代理公司管理人員和監(jiān)理公司工程師的積極性，對造價控制不利。

　�。ㄈ�）積極推行限額設(shè)計招標(biāo)。設(shè)計階段不僅對工程造價的控制起著關(guān)健性，而且對于工程項目建設(shè)工期、工程質(zhì)量以及建成后能否獲得較好的經(jīng)濟、社會效益，都起著決定性作用。在滿足項目使用功能的前提下，合理設(shè)使工程造價大幅降低。目前，設(shè)計階段招投標(biāo)開展得還不夠廣泛，設(shè)計市為混亂，掛靠設(shè)計、業(yè)余設(shè)計等不規(guī)范行為較為普遍。因此，推行限額設(shè)標(biāo)，有利于促進設(shè)計單位提高設(shè)計水平、有利于設(shè)計方案的優(yōu)化和比選、于加大控制工程造價的力度，節(jié)約財政投資。

　　（四）提高概預(yù)算的編制質(zhì)量。編制工程概預(yù)算是技術(shù)性、政策性、經(jīng)濟性的工作，應(yīng)該使有限的建設(shè)資金得到充分利用，有效地控制建設(shè)投資。為概預(yù)算編制人員應(yīng)深入現(xiàn)場，搜集第一手資料，掌握市場動態(tài)，了解最新工技術(shù)，避免漏項、缺項，提高概預(yù)算的編制質(zhì)量，及時對工程造價進行對比，反饋造價信息，主動地影響設(shè)計，以保證有效地控制工程造價。而委、財政局在審核概預(yù)算時，亦應(yīng)本著實事求是的原則，不可臆斷，既不高估冒算，也不能過分壓質(zhì)壓價，使工程達不到設(shè)計效果，科學(xué)、準確地下達投資計劃，作為工程造價控制的依據(jù)。

　　（五）招投標(biāo)活動是政府工程造價控制的重要手段，也是預(yù)防滋生腐敗的必不可少的重要環(huán)節(jié)。目前我區(qū)已廣泛推行工程量清單計價、經(jīng)評審的合理低價中標(biāo)的招投標(biāo)方式，其在降低工程造價、縮短工期、提高建筑產(chǎn)品質(zhì)量及投資效益等方面取得了明顯的效果。招投標(biāo)的實施，通過競爭，使基建投資得到了有效的控制。招標(biāo)過程中應(yīng)把握好以下環(huán)節(jié)：

　　1.工程量清單計價時，對清單質(zhì)量的要求非常高，也即對清單編制人員提出了較高的要求。要求編制人員必須深入現(xiàn)場，熟讀圖紙，清單編制不得漏項、不得少算或多算，且對項目特征、工作內(nèi)容應(yīng)作詳細描述，因量的風(fēng)險是由業(yè)主承擔(dān)。

　　2.招標(biāo)文件是合同的組成部分，內(nèi)容應(yīng)全面，科學(xué)、且有針對性。我區(qū)對招標(biāo)文件還實行了會審制。重點審查工程招標(biāo)范圍、計價方式、計價原則、結(jié)算辦法、評分辦法、限的設(shè)定等內(nèi)容，針對該工程的具體特點，對不適用的一些結(jié)算辦法、評分辦法作適當(dāng)調(diào)整，使之更加科學(xué)、合理、公正。以達到選擇有實力的施工單位，確定合理工程造價的目的。 我區(qū)實行招投標(biāo)的工程項目，以及近幾年推廣實行工程量清單的項目，工程造價一般均能控制在已批準的設(shè)計概算內(nèi)，并有大量節(jié)約，造價控制較好，且中標(biāo)單位均實力雄厚，能按時保質(zhì)出色完成任務(wù)。

　�。�六）施工過程中，加強設(shè)計變更和現(xiàn)場簽證的控制。一方面要按照工藝流程和經(jīng)審批的施工組織設(shè)計施工，嚴格按照客觀規(guī)律辦事。另一方面在工程確需變更時，要加強施工過程中變更的審查和管理。在變更內(nèi)容的審查過程中應(yīng)本著控制投資、保證質(zhì)量、加快進度、提高效益的原則來確定工程變更的必要性與可行性，但變更后的總造價原則上應(yīng)控制在投資計劃的范圍之內(nèi)，不得隨意提高檔次或擴大工程范圍、增加工程內(nèi)容，增大政府投資額，導(dǎo)致超概現(xiàn)象的發(fā)生。

　�。ㄆ撸┨岣咴靸r人員自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)，加強社會監(jiān)督和控制。一方面，要提高造價人員自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)；首先要改變落后的思想觀念，樹立“全過程、全方位、動態(tài)工程造價管理”的新觀念，加強事前、事中、事后控制力度，變被動控制為主動控制。其次要加強業(yè)務(wù)技能學(xué)習(xí)，特別是工程量清單計價模式下的造價控制的學(xué)習(xí)。另一方面，要聘請有資質(zhì)造價事務(wù)所參加全過程造價控制，加強社會監(jiān)督和控制。因為工程造價事務(wù)所等中介機構(gòu)其本身具有工程造價管理專業(yè)復(fù)合型管理人材，有經(jīng)驗、懂業(yè)務(wù)，代表社會監(jiān)督一方，具有公平、公正的一面。特別是在工程前期、中期的造價控制中，他們將起到重要作用。在近兩年我區(qū)的幾個試點工程中成績顯著。

　　（八）加強合同管理，推行擔(dān)保和保險制度。

　　1.施工合同是承包單位在工程施工過程中的最高行為準則。施工過程中的所有活動是為了履行合同內(nèi)容，合同管理的目的，就是保證承包人全面地、有秩序地完成合同規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)。施工合同同時也是造價控制的依據(jù)。簽訂合同時，合同內(nèi)容應(yīng)完整、準確，公平、公正，雙方權(quán)力、義務(wù)應(yīng)對等，合同條款中不得有違背法律法規(guī)和招標(biāo)文件、投標(biāo)文件及其承諾的內(nèi)容、結(jié)算原則，特別是新增項目的結(jié)算原則在合同中務(wù)必要明確，以免結(jié)算、審計時發(fā)生糾紛。加強合同管理對合理確定和有效控制工程造價，提高投資效益有著重要意義。

　　2.政府工程應(yīng)率先加強政策引導(dǎo)和支持，加快各種擔(dān)保和保險制度的推行。如投標(biāo)擔(dān)保、履約擔(dān)保、支付擔(dān)保、低價中標(biāo)風(fēng)險金等。使合同的活動處于利益、風(fēng)險共承擔(dān)，權(quán)利、義務(wù)均等的和諧環(huán)境。

　　四、啟示及建議

　　（一）啟示：政府決策應(yīng)有前瞻性，財政投資的決策過程應(yīng)當(dāng)更加科學(xué)化、民主化、規(guī)范化，以保證財政投資工程能有一個正確的社會目標(biāo)。財政投資工程的管理，應(yīng)實現(xiàn)相對集中的專業(yè)化管理，以提高財政投資的社會效益和使用效率；應(yīng)體現(xiàn)一定的分權(quán)與制衡原則，以有效的防止舞弊；應(yīng)注意程序的合法性與完整性，避免虹橋事件的再次發(fā)生。

　�。ǘ�）建議：

　　1造價管理人員在工程竣工后，應(yīng)收集整理工程資料，建立造價數(shù)據(jù)檔案庫，并對工程進行后評價。一方面可以總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，另一方面可以收集造價信息資料提供給政府和相關(guān)部門，待以后項目投資決策時起參考作用。

　　2建立績效審計與績效考核制度，完善激勵與約束機制，增大透明度，獨立評審各個財政投資建設(shè)項目，對各個建設(shè)項目的績效作出客觀評價，以此作為一面“鏡子”，讓政府做到“胸中有數(shù)”，對今后的決策具有不可估量的作用。

　　總之，只有通過參建各方充分合作，共同努力，加強全過程造價控制，特別是事前、事中控制，才能減小財政投資項目的資金投入，使工程造價得到合理確定、有效控制，達到最小投入、最大產(chǎn)出，實現(xiàn)社會效益和投資效益的最大化。