目前，政府投資項目的預算評審工作，在我國財政性基本建設投資評審制度中的作用和地位愈發(fā)重要，是各級財政部門非常重視、著力狠抓的一項日常性工作，其工作質量好壞直接影響到政府投資基本建設項目的投資效益，而且在一定程度上可以起到維護建設市場正常招投標秩序和合理控制工程中標價、為最終合理確定竣工結算造價打下基礎等積極作用，有效預防概算超估算、預算超概算、結算超預算的“三超”現(xiàn)象，以及遏制工程招投標過程中的圍標和串標現(xiàn)象，有效避免施工過程中不真實、不合理的變更價款。

　　根據(jù)我們評審工作的長期實踐來看，必須在以下兩個階段抓住重點，攻克難點，才能高效地、保質保量地完成好評審工作，確保投資效益和社會效益。

　　主要是分為預算審查實施階段和施工過程變更評審階段。

　　第一階段：預算審查實施階段

　　根據(jù)工程量清單、預算控制價審查的大量實例來看，預算審查實施階段非常重要，是有效保證預算審查質量的基礎和前提。現(xiàn)就以下各方面對預算審查實施存在的問題和應該采取的相應對策進行分析：

　　一、建設單位方面通常存在的問題。

　　1．向評審機構提供評審所需相關資料，未能對其真實性、合法性、完整性負責。采取對策：要求建設單位送審資料內必須有承諾對送審資料的真實性、合法性、完整性負責的《承諾書》；

　　2．未及時配合評審機構核實問題、取證，拒絕、隱匿或提供虛假資料。采取對策：財政部門將視情況予以通報批評，并根據(jù)情況暫緩下達基本建設預算或暫停撥付資金，對重大違紀違規(guī)行為提請縣紀委等有關部門進行調查處罰：

　　3．設計工作交底不足，導致設計圖紙不完整、設計深度不夠。采取對策：建設單位應該重視工程前期準備工作，落實好工程標的物的具體細節(jié)，做好設計交底工作；

　　4．送審資料不完整，補充資料現(xiàn)象較多。采取對策：請建設單位重視送審程序的嚴肅性和送審資料的嚴謹性，確保“一次送審一次審結”，審核過程中不再隨意補充資料，要求建設單位寫出《送審資料聲明》，保證本次送審資料合法性、完整性、真實性，無特殊情形且不經(jīng)允許不得增補任何資料；

　　5．先施工后報審。采取對策：預算審查工作必須實施現(xiàn)場踏勘環(huán)節(jié)，先施工后報審一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，即刻終止審查工作，退出審查程序；

　　6．標段劃分不合理，導致項目不合理增加投資。采取對策：提請建設單位針對項目規(guī)模、特點和潛在投標人情形，科學、嚴謹?shù)貏澐猪椖繕硕危?/p>

　　7．不合理干預預算審查工作，試圖影響預算控制價評審結果。對策：通過財政評審中心事前告知和政府相關文件規(guī)定，提醒建設單位應尊重審查工作的法規(guī)性和嚴肅性，無正當理由不得拒絕預算控制價評審結果。

　　對財政投資評審中發(fā)現(xiàn)項目建設單位存在違反財政法規(guī)行為，由財政部門按《國務院關于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》予以處理或者建議政府有關部門對有關建設單位進行處罰，構成犯罪的，移交司法機關處理。

　　二、勘察、設計單位方面通常存在的問題。

　　1.由于勘察、設計不合理原因，導致多次變更或補充設計大幅增加工程造價，以致超概算或超預算。對策：建議建設單位實行限額設計，并在設計合同中明確，如果由于勘察、設計原因造成工程造價超概算或超預算時，勘察、設計單位應承擔相應責任和一定的直接和間接的經(jīng)濟損失；

　　2．設計圖紙粗略，內容缺漏，重要數(shù)據(jù)出現(xiàn)錯誤，不足以滿足完整、準確地編制工程量清單和預算控制價的要求。對策：關注設計內容的完整性和設計詳細程度，有效落實圖紙細節(jié)和詳細做法（工程標的物是否完整，影響是否追加項目投資，能否滿足施工需要，有無重大錯漏，對最終造價影響很大），要求設計單位改進設計，多與項目業(yè)主溝通、交流；

　　3．圖紙內很多工程項目的關鍵工程量的數(shù)據(jù)來歷不明，僅憑設計經(jīng)驗和業(yè)主要求確定。對策：要求設計單位提供準確的設計依據(jù)和計算過程資料，如不能滿足應暫停審查，提請建設單位敦促設計單位落實，避免不確定因素不合理增加工程造價；

　　4．圖紙設計中有超規(guī)模、高檔次或多余建筑功能的現(xiàn)象。對策：嚴格執(zhí)行以下措施。核定建設規(guī)模（建設規(guī)模是否準確、合理）、控制功能檔次（堅決遏制項目業(yè)主超過實際需要的多功能、高檔次要求）以及關注建筑外立面或頂層的構配件一味追求裝飾效果而忽略其經(jīng)濟性；

　　5．一些大型房建工程的地下室或基礎施工時，對大型基坑開挖的設計過于粗略，沒有專項設計或指導，導致施工單位施工方法過于保守或者嚴重不安全，都會使工程造價的增加成為必然。對策：建議對于大型房建工程的地下室或基礎施工，大型土石方開挖、降水、護壁工程應進行專項設計，避免施工的盲目性、不經(jīng)濟或者垮塌事故及鄰近建筑物的沉降。

　　必要時在行政區(qū)域內建立完善對勘察、設計單位的評價和項目責任追究制度。

　　三、清單編制單位方面通常存在的問題

　　1．送審清單編制質量不高，甚至惡意多報，審查時胡攪蠻纏。對策：在全縣境內建立清單控制價編制單位篩選入庫制度，確保入圍單位重質量、重信譽，并對其實施嚴格考核、教育，并視情節(jié)輕重予以查處或通過新聞媒體予以曝光；

　　2．送審清單、控制價中某些項目與現(xiàn)場實際情況嚴重背離。對策：通過建設單位要求編制單位在編制時必須提前踏勘現(xiàn)場，不得“閉門造車”，要求送審資料中必須包含編制單位承諾已踏勘工程現(xiàn)場的《承諾書》；

　　3．設計圖紙有多個版本，而預算控制價未及時改動，造成工程項目的漏項和多項。對策：編制單位應加強與建設單位的溝通和交流，建設單位應將設計修改情況及時通報編制單位，及時移交相關資料；

　　4．專業(yè)性較強的非常見設備和材料以及暫定價設備或材料，無詳細技術資料，審查單位無從審查。對策：一方面屬于建設單位尚未最終明確使用功能和性能或設計單位未給出技術參數(shù)時，應由責任方具體落實，避免盲目性，導致造價增加不確定因素；另一方面，編制方應嚴格遵照《建設工程工程量清單計價規(guī)范》規(guī)定，將工程內容和標的物特征屬性準確描述，明確詳細規(guī)格、型號。專業(yè)性很強的非常見設備和材料（比如獨家壟斷生產(chǎn)或有稀缺性），應明確廠家、品牌。

　　5．送審清單、控制價文件中的項目和計價口徑與招標文件或施工合同專用條款中相關規(guī)定相背離。對策：編制單位在編制清單、控制價時應結合招標文件，將招標文件有關造價的具體規(guī)定完整、準確地落實到清單、控制價的編制工作中。同時，建設單位報審清單、控制價時，應將招標文件（尤其是涉及造價條款部分）一并附上。

　　必要時，建議政府有關部門對有關編制單位建立評價和項目責任追究制度。

　　特別建議：1、根據(jù)目前存在的大量高估冒算的問題，抓住圖紙的技術和經(jīng)濟評審是解決該問題的重中之重，我們認為有必要在政府財政評審中心配備1-2名業(yè)務能力較強、工作認真負責、專業(yè)資歷深厚的專職工程技術人員（如：具備設計的建筑工程師、結構工程師或者施工的一級項目經(jīng)理資格等），加強項目評審中的技術經(jīng)濟協(xié)調工作，發(fā)揮價值工程的作用，使項目實施的綜合效益最佳。2、對比較復雜、規(guī)模較大的工程項目（如：建筑安裝工程費用投資在2000萬以上的項目，要求造價咨詢單位主要評審人員必須具備5年以上施工現(xiàn)場工作經(jīng)驗，同時應該具有大專以上學歷和工程師以上專業(yè)資歷。

　　第二階段：施工過程變更評審階段

　　政府財政評審中心參與施工過程變更評審的實踐，主要是以下兩種情況下，一是在原有項目的工程內容之外新增工程內容或者擴大建設規(guī)模，二是種種原因造成在建項目造價金額預計或事實上已超過項目批準概算或者預算金額。

　　一、政府投資項目變更及簽證管理中存在的主要問題

　　隨著《中華人民共和國招投標法》的頒布實施，政府投資項目招投標制度的實行，通常工程竣工結算的方式采用：工程竣工結算價等于中標合同價加設計變更及簽證增減費用及合同規(guī)定允許調整的有關費用。因此設計變更及簽證已成為工程最終結算時增減工程造價的重要憑據(jù)。通過近年來我們對政府投資項目的評審，發(fā)現(xiàn)設計變更及現(xiàn)場簽證管理中存在以下主要問題：

　　1．設計變更程序倒置，真實性無法核實

　　我國《建設工程施工合同（示范文本）》通用條款中對工程設計變更的規(guī)定：“施工中發(fā)包人需對原工程設計變更，應提前14天以書面形式向承包人發(fā)出變更通知。變更超過原設計標準或批準的建設規(guī)模時，發(fā)包人應報規(guī)劃管理部門和其他有關部門重新審查批準，并由原設計單位提供變更的相應圖紙和說明”。我們在評審中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，存在先施工后辦理設計變更的程序倒置現(xiàn)象，隱蔽工程已施工完畢，評審人員無法對此項變更的真實性、合理性進行核實。

　　2．設計變更及現(xiàn)場簽證內容不具體、格式不規(guī)范

　　首先體現(xiàn)在有一些簽證對于所發(fā)生事件的數(shù)量、規(guī)格記錄不完整、事件發(fā)生的日期不交待、內容敘述模棱兩可、模糊不清、前后重復或矛盾。工程設計變更單中對變更的原因、范圍、部位和內容不明確，尺寸、標高和文字說明表達不準確，沒有以圖示說明，圖示不規(guī)范。其次，一般情況下設計變更及現(xiàn)場簽證需要建設單位、監(jiān)理單位、施工單位三方簽字、蓋章才能生效、缺少任何一方的審查程序都屬于不規(guī)范的變更及簽證，不能作為工程結算的依據(jù)。

　　3．設計變更及現(xiàn)場簽證成為施工單位不平衡報價的護身符

　　工程項目以低價中標后，施工企業(yè)要想獲得較大利潤，就必須在施工過程中利用設計變更及現(xiàn)場簽證來增加施工產(chǎn)值，往往會在設計變更及現(xiàn)場簽證上用心思、做手腳，以賺取更多利潤。施工單位不平衡報價策略主要有以下三種：（1）在報價不變的情況下，施工單位適當提高早期計量的工程項目的單價，以獲得更多的早期預付工程款。（2）估計施工中可能變更或增加工程量的項目，適當提高報價，對可能減少工程數(shù)量的項目，則相應降低其報價。（3）設計圖紙不明確或有誤的項目，估計其完善后該項工程量的增減來確定投標單價的提高或降低。施工單位第一種投標策略必然會產(chǎn)生工程預付款與完成工程量之間比例失調，早期付款額度大于工程實際完成的工作量，容易導致產(chǎn)生半截子工程。第二、三兩種策略容易導致施工單位在施工中想方設法提出有利于自身的變更，謀取超額利益，變相套取政府資金。

　　4．勘察、設計質量不高，在施工過程中產(chǎn)生大量設計變更及現(xiàn)場簽證

　　部分工程設計質量不高，存在缺陷及錯誤。有的設計圖紙節(jié)點設計不夠詳細，做法說明不夠全面，設計過于粗糙，局部用料計算不合理，難以指導施工。因此，在開工后施工單位無法進行施工，經(jīng)建設單位與監(jiān)理、施工單位協(xié)商由施工單位對工程設計進行完善。

　　5．簽證材料價格不實，高于市場調查價格

　　工程造價管理部門規(guī)定：造價管理部門定期發(fā)布的材料信息價以外的主要材料，按照建設單位及施工單位認可的簽認價格結算。在工程材料價格的簽證中往往存在：報審發(fā)票弄虛作假，以次充好、以普通代豪華，獲取較大的價差利潤。

　　很多情況下，對以上這樣的材料價格認定，建設單位代表（監(jiān)理工程師）也予以簽認并進入工程結算。

　　6．現(xiàn)場簽證未及時辦理，準確性差

　　及時性和準確性是現(xiàn)場簽證的基本要求，也是簽證真實性的基礎。這就要求建設單位代表、監(jiān)理工程師、施工單位技術人員一同就工程現(xiàn)場當時實際發(fā)生事情進行準確測量、描述、辦理簽證手續(xù)。但評審人員發(fā)現(xiàn)工程現(xiàn)場簽證不及時、簽證數(shù)量不準確、沒有現(xiàn)場簽證、事后補簽的現(xiàn)象頻頻發(fā)生，甚至于在結算評審過程中還在補辦簽證手續(xù)。這主要是因為有的建設單位現(xiàn)場代表及監(jiān)理人員不能認真履行職責、不負責任，不能在事件發(fā)生時及時辦理，口頭答應，事后靠回憶、追記補辦。這樣只可能導致現(xiàn)場發(fā)生的具體情況不清，補寫的簽證單與實際發(fā)生的條件不符，數(shù)據(jù)不準，在結算過程和評審過程產(chǎn)生爭議和扯皮。

　　7.簽證零星工程費用和零星用工數(shù)量無計算依據(jù)

　　施工過程中經(jīng)常會發(fā)生合同外的零星工程事項及一些零星用工，簽證單中的資料記載不詳，含糊不清，計算費用的依據(jù)不足，無法核實發(fā)生的相應費用。

　　上述這些工程建設中設計變更及現(xiàn)場簽證存在的問題，嚴重地擾亂了建筑市場的正常秩序，嚴重地影響施工合同的正常履行，極易造成國有資產(chǎn)流失和建設資金的浪費，給政府投資項目帶來諸多不良的后果。

　　二、如何開展政府投資項目設計變更的評審監(jiān)督

　　作為評審機關在開展政府投資項目評審時，應從設計變更及現(xiàn)場的真實性、必要性、合規(guī)性、工程造價等四個方面認真審查。

　　1．設計變更及現(xiàn)場簽證的真實性評審。工程設計變更及現(xiàn)場簽證是否真實發(fā)生，是否客觀存在是評審變更及簽證的首要工作。真實性評審重點是審查設計變更及簽證內容是否真實、有無弄虛作假。虛假設計變更及簽證往往存在于隱蔽工程中，如房屋的基礎部分、梁柱的鋼筋部分；道路的路基部分；裝飾裝修工程幕墻及飾面內部骨架部分等等，這給評審工作尤其是事后評審帶來了很大的困難，這就需要評審人員采用合理的方法來檢查驗證，取得評審證據(jù)。

　　2．設計變更及現(xiàn)場簽證的必要性評審。在真實性評審之后，就要對設計變更及現(xiàn)場簽證的必要性進行評審。必要性評審主要審查設計變更及現(xiàn)場簽證理由是否充分、合理，是否因原設計存在遺漏和錯誤以及與現(xiàn)場不符無法施工而發(fā)生的，是否是非變更不可的。必要性評審有利于發(fā)現(xiàn)建設單位是否通過設計變更及現(xiàn)場簽證故意提高建設標準，擴大建設規(guī)模問題。

　　3．設計變更及現(xiàn)場簽證的合規(guī)性評審。合規(guī)性評審主要檢查設計變更及現(xiàn)場簽證是否按規(guī)定程序進行辦理，各項手續(xù)是否完備、資料是否齊全，是否經(jīng)原設計部門出具設計變更通知單，對重大設計變更是否報項目審批部門批準。評審中應重點對那些未按規(guī)定程序辦理設計變更及現(xiàn)場簽證，特別是由施工方首先提出的設計變更與簽證的審查，注重分析因設計變更及現(xiàn)場簽證給建設各方所帶來的利弊，揭露工程管理中存在的問顥。

　　4．設計變更及現(xiàn)場簽證的造價評審。合理確定設計變更及簽證的造價是工程結算評審的重要環(huán)節(jié)，我們在確定工程造價時，必須認識和理解設計變更和經(jīng)濟簽證的涵義及內容，堅持以現(xiàn)行的工程造價管理規(guī)定為依據(jù)，按照甲乙雙方在施工合同中的約定，根據(jù)現(xiàn)場簽證和設計變更內容，對工程現(xiàn)場進行勘察和實測，結合招標文件、答疑紀要、施工合同、投標書、竣工圖、隱蔽工程記錄進行審核計算，正確計算設計變更和簽證的造價。對已包括在預算定額及招標范圍內的變更及身簽證，均不計算費用。

　　5．工程施工過程中施工方案的調整。根據(jù)施工合同、招投標文件、施工前編制的施工組織設計和技術方案，對施工方案的不合理之處進行審查，協(xié)調相關部門進行修正，避免不合理支出的發(fā)生和增加，這也是避免過多現(xiàn)場簽證變更的重要舉措之一。介入施工方案的審查和調整，要結合工程技術專家的意見。對基礎等容易發(fā)生簽證變更的隱蔽工程項目，要做好跟蹤檢查驗證，實施重點階段與重點部位的重點控制。

　　三、規(guī)范政府投資項目設計變更及簽證管理的建議

　　為了加強對政府投資項目設計變更及現(xiàn)場簽證的管理，進一步規(guī)范政府投資項目設計變更和現(xiàn)場簽證行為，提出以下建議：

　�。ㄒ唬┱�府投資項目管理部門應當建立完善參與設計變更現(xiàn)場簽證的相關主體的管理辦法。建立完善的管理制度，明確規(guī)范建設、勘察、設計、監(jiān)理、施工等單位的責任、權利和義務，只有明確了責、權、利，才能規(guī)范各級工程管理人員在設計變更和現(xiàn)場簽證中的行為，認真履行職責。完善相關監(jiān)督及責任追究制度，有利于提高政府投資工程管理水平，提高投資效益，防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

　�。ǘ�）項目建設單位應當建設健全工程設計變更及現(xiàn)場簽證的內部控制制度。一是明確變更及簽證的審批程序，規(guī)范簽證權力，健全相關監(jiān)督及責任追究制度；二是要完善工程變更及簽證的手續(xù)。在項目建設過程中，根據(jù)實際情況確需變更的，涉及變更內容的相關單位應在變更簽證中簽字蓋章，必要時要簽署意見；三是對工程變更簽證的內容嚴格把關。履行審核義務的單位在審查工程變更簽證時應注意依據(jù)是否充分，內容是否全面、詳細、準確，對隱蔽工程應要求施工單位提供施工簡圖作為簽證的附件；四是明確工程變更簽證時限。對工程變更簽證應做到“隨做隨簽、一項一簽、一事一簽，工完簽完”的原則，杜絕先做后簽的現(xiàn)象。

　�。ㄈ�）建設單位要配備專業(yè)的現(xiàn)場管理人員，對設計變更及現(xiàn)場簽證實施有效地控制和審查�，F(xiàn)場簽證內容要明確真實，實測實量，要素齊全，及時處理，防止遺漏。進一步增強建設、監(jiān)理、施工單位相關人員的責任意識，實事求是地做好現(xiàn)場簽證工作，確保工程建設項目的現(xiàn)場簽證規(guī)范化。

　�。ㄋ模﹪栏裢菩锌辈煸O計招標，嚴格控制勘察設計質量。政府投資項目設計采用公開招標的方式確定設計單位，同時將建設項目施工過程中因設計單位原因產(chǎn)生的設計變更量與設計費緊密掛鉤，并在合同中予以明確責任，以促使設計單位提高設計深度、改善設計質量，將設計變更降到最低。

　�。ㄎ澹﹪栏窨刂普袠速|量，嚴格控制事中設計變更。加大招標項目的管理，提高招標質量，不給施工單位在招標環(huán)節(jié)上留有缺口，評標時注重對施工單位異常單價的審查，對發(fā)現(xiàn)的異常單價，要求施工單位以書面形式澄清理由；嚴格控制施工過程中的設計變更，確需變更的項目，必須嚴格履行審批程序，分析變更后對投資的影響。對設計變更量較大的項目，建設單位應按照相關規(guī)定及時與施工單位簽訂變更單價補充協(xié)議。

　　特別建議：抓住跟蹤現(xiàn)場實施預算評審工作這個環(huán)節(jié)。對重大工程（如：立項投資中建筑安裝費用達到5000萬以上的項目或政府重點工程），政府財政評審中心可派員或者派遣中介機構跟蹤落實預算資金落實和使用情況。

　　項目在施工期間，派專人跟蹤施工現(xiàn)場，及時了解工程施工的具體情況，尤其是隱蔽工程，對于真實、準確地核定工程造價有著十分重要的意義。通過長期的評審工作實踐，我們發(fā)現(xiàn)，很多工程存在著弄虛作假、以次充好、虛增冒報的現(xiàn)象。對于這些問題有些可以通過審閱評審資料和預、決算資料發(fā)現(xiàn)，有些由于缺乏第一手現(xiàn)場資料，而很難以發(fā)現(xiàn)。因此，現(xiàn)場跟蹤評審，是正確反映工程造價，真正做到公開、公平、公正、依法、按規(guī)地開展評審工作，最重要的一環(huán)。

　　結束語

　　當然，僅僅做到以上幾點也不足以實現(xiàn)事中過程的目標，必須與其他相應條件結合起來，才能完善投資控制的職能。這些方面包括：相關管理制度的建立健全；相關成熟的管理流程；人力資源的配備管理；人員職責分工等等方面。

　　改變單一事后控制為結合事前、事中控制三位一體的全過程控制，是整個建設項目投資評審控制的最終目標，這也是財政部門改革投資基本建設項目籠統(tǒng)模糊控制轉變?yōu)橹攸c有效控制的目標。隨著市場經(jīng)濟體制改革的逐步深入和細化，財政投資建設項目評審工作在發(fā)展過程當中，必然會逐步形成一套適合自身特色的工作流程和規(guī)章制度，必將為推動公共財政改革、發(fā)揮財政職能、節(jié)約財政投資建設項目資金、有效提高財政資金的使用效率發(fā)揮更大的作用。