為了進一步深化投資體制改革，充分利用社會化、專業(yè)化組織的技術(shù)力量和管理經(jīng)驗，提高政府投資項目建設(shè)管理水平和投資效益，適應(yīng)工程投資建設(shè)多元化、管理社會化、經(jīng)營市場化的新需求。我區(qū)將按國家投資體制改革的要求推出利用財政性資金作直接投資的區(qū)屬非經(jīng)營性投資項目代建制。本文就如何在新機制下進行工程項目代建，如何規(guī)范代建制管理等問題談幾點粗淺的認識：

　　一、“代建制”的含義和實質(zhì)

　　所謂“代建制”，就是拿錢自己建變花錢請人建，俗稱“交鑰匙工程”。政府投資項目代建制，是指政府對非經(jīng)營性投資項目通過公開招標等方式選擇專業(yè)化的項目建設(shè)管理單位（代建單位），由代建單位負責(zé)項目前期階段和建設(shè)實施階段的組織管理工作，控制項目投資、保證質(zhì)量和工期，項目竣工驗收后移交使用單位。國家推行政府投資項目代建制，其目的是使政府投資工程“投資、建設(shè)、管理、使用”的職能分離。通過專業(yè)化項目管理，達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。推行代建制，就是要克服傳統(tǒng)體制中對政府投資項目“重審批、輕管理”的弊端，以加強建設(shè)實施階段的管理，保證工程質(zhì)量，提高投資效益；其次就是要克服傳統(tǒng)體制中非經(jīng)營性政府投資項目“建設(shè)、管理、使用”三位一體的問題，實現(xiàn)建設(shè)和使用相分離，努力防止長期存在的超規(guī)模、超標準、超概算現(xiàn)象；再次是克服傳統(tǒng)體制中政府機構(gòu)過多直接參與項目建設(shè)實施的弊端，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，從源頭上防治和減少腐敗。

　　政府非經(jīng)營性投資項目指：黨政機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、人民團體的辦公業(yè)務(wù)用房及培訓(xùn)教育用房；科教文衛(wèi)體、民政、勞動社保及廣播電視等社會事業(yè)項目；看守所、拘留所、戒毒所、收教所、監(jiān)獄、勞教所、消防設(shè)施、法院審判用房、檢察院技術(shù)偵察用房等政法設(shè)施；環(huán)境保護、水利設(shè)施項目，以及其他非經(jīng)營性項目。

　　二、推行代建制，是建立投資多元化、管理社會化、經(jīng)營市場化的建筑市場新機制的客觀要求

　　長期以來，我國各級政府對投資的項目管理方式多實行“財政投資，政府管理”的單一模式。該模式在獨特的歷史條件下，曾發(fā)揮過巨大的作用，但隨著改革開發(fā)的不斷深入，也顯露出諸多的弊端：其一，一些政府部門既負責(zé)投資審批監(jiān)管建筑市場，又直接組織工程項目的建設(shè)實施，存在著政企不分、責(zé)任不明、監(jiān)管不力、效益不高等問題，甚至還為腐敗的滋生提供了溫床；其二，一些政府投資工程由臨時組建的基建班子負責(zé)組織實施，部分單位缺乏建設(shè)所需的工程管理、技術(shù)人員，不具備與項目管理相關(guān)的專業(yè)技術(shù)、經(jīng)驗和水平，項目結(jié)束機構(gòu)即行解散，造成了人、財、物和信息等社會資源的浪費；其三，政府投資工程由建設(shè)單位自建自用，致使所有者（政府）和使用者的權(quán)益與責(zé)任分離，使用單位受自身利益的驅(qū)使，極易引發(fā)爭項目、爭資金，導(dǎo)致“釣魚”工程和超規(guī)模、超標準建設(shè)等現(xiàn)象的產(chǎn)生；其四，經(jīng)營性政府投資工程項目的建設(shè)壟斷現(xiàn)象嚴重，不能適應(yīng)市場化改革的需要；其五，政府投資工程各自組織建設(shè)，難以實施有效監(jiān)督，難以及時糾正建設(shè)過程中的違法違規(guī)問題等。因此，對政府投資工程建設(shè)組織實施方式進行體制創(chuàng)新和流程再造，是整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的一項治本之策，是保證工程質(zhì)量、提高投資效益的重要措施。也是轉(zhuǎn)變政府職能的客觀要求，是建立投資多元化、管理社會化、經(jīng)營市場化的建筑市場新機制的客觀要求，更是從源頭上遏制腐敗、降低行政成本和提高投資效率的重要保障。

　　三、推行代建制給我們帶來的機遇和挑戰(zhàn)

　　目前，在我國部分省市，“代建制”工作已相繼推開。早在2002年起北京市率先作為實施“代建制”的試點，2004年，北京市發(fā)展和改革委員會發(fā)出關(guān)于《北京市政府投資建設(shè)項目代建制管理辦法（試行）》，規(guī)定：北京市對新批準的政府投資項目要依法實現(xiàn)百分之百招標，對公益性項目要試行代建制。隨后黑龍江省、山東省、江蘇省、四川省、湖南省、安徽省、貴州省、福建省、云南省、重慶市、深圳市等都相繼進行了“代建制”試點，并出臺了一些“代建制”的相關(guān)管理辦法，取得了一定的效果。當(dāng)然，“代建制”只是政府管理投資項目的一種制度和模式，并不代表著有了“代建制”，建設(shè)領(lǐng)域中存在的一切問題就能迎刃而解。制度是科學(xué)的，合理的，如果在貫徹實踐過程中走了樣，同樣會出現(xiàn)“副作用”或衍生出新問題。因此，“代建制”的順利推行，將給我們帶來的一定的機遇和挑戰(zhàn)。還需切實解決實施過程中的一些實際問題。例如，需要進一步明確項目業(yè)主的職責(zé)，避免出現(xiàn)越權(quán)干預(yù)項目管理單位的行為。這些越權(quán)行為在一定程度上會影響代建單位對項目的管理，也會影響代建單位的積極性和主動性，進而影響到項目

　　的順利實施與否；同時需要建立一個合理的代建費用市場標準。代建單位不僅要負責(zé)工程設(shè)計、征地、方案報審、工程投資控制、招標投標、設(shè)計、施工、監(jiān)理、工程驗收、檔案管理等環(huán)節(jié)全過程管理，更重要的是必須熟悉項目管理的每一個環(huán)節(jié)，為項目各方利益主體創(chuàng)造有利的條件，從不同的側(cè)面來推進工程的順利實施。代建單位應(yīng)該收取合理的代建費用，如果代建費用偏低，不利于吸引高素質(zhì)的代建隊伍參與項目管理；代建費用偏高，更不利于體現(xiàn)代建制度的優(yōu)越性。因此，在激烈的市場競爭中，代建單位更需要加強服務(wù)意識和責(zé)任感，更好地求生存、求發(fā)展。歸根結(jié)底，是要規(guī)范以“代建制”形式進行管理的投資項目各方利益主體的行為，以實現(xiàn)“政府監(jiān)管、業(yè)主投資、代建管理、各負其責(zé)”的目標。

　　本人認為：有了好的機制和模式，再輔以完善的實施辦法，才能取得顯著的效果。作為政府投資項目實施方式的改革是一種有益的探索，對“代建制”還需作進一步的研究。建議政府部門盡快制訂《政府投資項目代建制管理辦法》，為“代建制”的實施提供一個良好的平臺。

　　四、推行代建制應(yīng)著重解決的主要問題

　　“代建制”是政府管理投資項目的一種模式，是政府投資體制改革中的一種可喜的嘗試。“代建制”的產(chǎn)生是我國政府對投資體制進行改革的探索。在項目實施過程中，投資者的要求和期望是投資少，收益高、工期短、質(zhì)量有保證；使用單位的要求和期望是滿足使用和經(jīng)營的需要，運營成本低；咨詢單位的要求和期望是合理的報酬、相對寬松的工作時間表和及時提供用于決策的信息；承包人的要求和期望是運用專業(yè)和高效的施工管理方法，獲得豐厚的承包利潤。因此，本人認為，需要切實抓好以下幾個關(guān)鍵問題：

　�。ㄒ唬�“代建制”推行的關(guān)鍵在于采用公開競爭的方式選擇具有專業(yè)資質(zhì)的代建單位。為有效遏制腐敗等滋生，代建項目必須通過公開招投標的形式選擇代建單位。像工程發(fā)包人與承包人的關(guān)系一樣，政府與代建單位的關(guān)系也是合同關(guān)系，政府通過合同來約束代建單位的行為，政府與代建單位的權(quán)利、義務(wù)均通過合同予以確認，代建單位必須嚴格履行合同，一旦工程造價超出預(yù)算、或工期發(fā)生延誤、或質(zhì)量不符合要求，代建單位均須承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。因此，代建制的實施有兩個關(guān)鍵：

　　一、政府在做法上要有所改變，整個招投標過程政府不參與，而是由代建方實施公開招投標，避免權(quán)力的過分約束；

　　二、政府同代建商簽署的各種條款一定要嚴謹細致，具有可操作性，使其真正能對代建單位起到有效的監(jiān)督。

　�。ǘ�）代建項目投資風(fēng)險問題。項目的組織實施工作是由項目管理公司完成的，而在政府投資領(lǐng)域的項目管理中，前期準備工作的難點之一就是大量的房屋拆遷和土地征用問題。過去這些工作往往是依靠政府強有力的行政推動，并適時制定和調(diào)整相關(guān)政策來保證工程進度，表現(xiàn)的是政府行為。實行代建制后，則由管理公司完成此項工作，作為企業(yè)，往往舉步維難，并且在企業(yè)行為下，花費的房屋動遷費用相對以前要多，投資風(fēng)險增大，對工程總投資造成不利的局面。

　　（三）現(xiàn)行的投資體制對代建企業(yè)的發(fā)展有一定的阻礙作用。從目前在實施代建制的地方情況看，大多代建制企業(yè)均隸屬政府部門管理，雖然按體制改革的要求，代建制企業(yè)在改制，但從整體上看，政企不分，產(chǎn)權(quán)不明，責(zé)權(quán)不清的現(xiàn)象依然存在。由于代建制的企業(yè)與相關(guān)政府部門的裙帶關(guān)系，自然形成一種行業(yè)保護主義、地方保護主義，將極大地阻礙代建制企業(yè)的市場競爭，對代建制企業(yè)的長遠發(fā)展是不利的。

　�。ㄋ模┐_定代建項目的范圍。鑒于代建制作為一種新的建設(shè)模式，在我國還處于探索階段，如果要將全部政府性投資項目都納入代建范圍，實施起來難度比較大，亦不利于小項目的建設(shè)進度。因此，政府要確立一定的代建范圍，其中包括使用功能范圍和投資建設(shè)規(guī)模范圍。

　　五、關(guān)于實施“代建制”的對策和建議

　　根據(jù)代建制開展過程中將會遇到的問題，本人認為：

　�。ㄒ唬┙ㄗh由區(qū)政府出臺較完善的代建制管理實施辦法。通過學(xué)習(xí)和借鑒外地開展代建制工作的先進經(jīng)驗，總結(jié)有關(guān)做法和體會，結(jié)合本區(qū)的實際情況，草擬禪城區(qū)代建制試行管理辦法。通過出臺這一辦法，推動區(qū)政府投資項目代建制工作的順利開展。同時，在辦法中闡明代建單位與委托人及使用單位的責(zé)、權(quán)、利，規(guī)范政府投資項目的代建過程，誠然更好地指導(dǎo)開展我區(qū)代建制工作。

　　（二）通過政府成立代建項目管理機構(gòu)即代建項目管理部門，負責(zé)代建項目工作的具體運作。鑒于我區(qū)代建制工作剛起步，具備代建單位條件和要求代建的項目不多，代建制的法律制度環(huán)境也不夠成熟。在這種條件下，應(yīng)經(jīng)代建項目管理部門評審篩選，確定有資格承擔(dān)代建任務(wù)的企業(yè)名單（名單是動態(tài)的，定期調(diào)整），并根據(jù)每個代建項目的具體情況選擇代建單位，這樣會更有利于對代建過程的有效監(jiān)管，防止和減少代建風(fēng)險。避免主管部門直接面對項目代建過程中的各種瑣碎矛盾，過多介入具體事務(wù)，從而有利于騰出精力，更好地“定規(guī)則、管大事、多監(jiān)督”。

　　（三）應(yīng)以合同管理的形式約定代建各方責(zé)任。合同管理模式有利于約束和規(guī)范代建單位、使用單位的行為，有利于確保項目質(zhì)量和代建效果，因此代建項目都應(yīng)實行合同管理。使用單位應(yīng)與代建單位訂立《項目委托代建合同》，通過合同方式約定代建各方職責(zé)，制約雙方行為，清晰合理劃分各方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，依據(jù)合同約定承擔(dān)相應(yīng)的管理風(fēng)險和經(jīng)濟責(zé)任。

　�。ㄋ模﹨f(xié)調(diào)處理好部門之間的關(guān)系，依照各自職能分工共同負責(zé)，做好代建制工作。代建制的推行涉及到多部門，沒有各方的協(xié)調(diào)配合，代建工作難以順利開展。因此，一定要做好部門之間的交流和銜接，協(xié)調(diào)好相關(guān)管理部門之間的關(guān)系。認真聽取財政、建設(shè)等有關(guān)部門的意見，會同其他相關(guān)職能部門共同做好預(yù)算內(nèi)投資項目代建制管理辦法的起草工作，切實協(xié)調(diào)處理好部門之間的分工配合問題，推進代建工作的順利開展。

　　（五）規(guī)范代建費的取費標準，慎重研究和實施投資節(jié)余獎勵辦法。如何確定代建取費的標準，是一個技術(shù)性很強的問題，應(yīng)該綜合考慮各種因素，如代建項目的建設(shè)難度、工期長短、質(zhì)量要求高低以及代建單位的介入時點和承擔(dān)的具體責(zé)任等。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定以及代建制的實踐情況，考慮到代建單位一般是在項目完成初步設(shè)計之后開始介入、主要負責(zé)管理項目的建設(shè)實施過程等因素。本人建議，以建筑安裝工程費總額為基數(shù)計算代建管理費較為合理，按照我市、區(qū)的實際情況，計提比例可在1%一3%考慮，具體比例可根據(jù)招標確定。關(guān)于是否可以采取投資節(jié)余獎勵的辦法，也應(yīng)慎重研究。

　　應(yīng)當(dāng)說“代建制”為政府投資項目管理工作提出了一個新的課題，也提供了一個新的舞臺，機遇與挑戰(zhàn)并存，任重而道遠。相信通過不斷的探索和實踐，一定能使這個模式更趨完善，更具可操作性，真正顯示出“代建制”在政府和市場之間的橋梁作用。