摘要：代建制是近年出現(xiàn)的一種新興工程管理方式，國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》明確“非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’”。本文首先介紹了現(xiàn)階段我國政府投資項目管理方式的特點，進而分析了政府投資項目代建制各方職責(zé)，最后提出目前代建制實施中的若干問題和防范。

　　關(guān)鍵詞：政府投資項目；代建制

　　代建制是近年出現(xiàn)的一種新興工程管理方式，已引起業(yè)界各方關(guān)注，2004年7月，國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》明確“非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’”，代建制的實質(zhì)是建設(shè)工程的專業(yè)化管理，認真研究這種工程管理方式，對推動政府投資項目管理方式改革，提高政府投資建設(shè)項目的建設(shè)管理水平和政府投資效益，保證工程質(zhì)量，規(guī)范建筑市場秩序，遏制腐敗現(xiàn)象發(fā)生具有現(xiàn)實意義。

　　現(xiàn)階段我國政府投資項目管理方式

　　政府投資項目指的是通過財政撥款、發(fā)行國債、利用國外金融機構(gòu)貸款等方式運作的大型基礎(chǔ)性建設(shè)項目。此類項目投資大、風(fēng)險大，管理程序復(fù)雜，備受社會各界關(guān)注。我國政府投資工程項目通常由一次性工程建設(shè)管理機構(gòu)、使用單位組建的項目管理機構(gòu)或?qū)�業(yè)的項目管理機構(gòu)進行管理。

　　政府投資工程項目涉及較強專業(yè)性技術(shù)性問題，對質(zhì)量、造價、工期有較高要求，采用“一次性業(yè)主”的管理方式 ，項目領(lǐng)導(dǎo)人多由單位或地區(qū)的行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，人員參差不齊，缺乏必要的建設(shè)項目技術(shù)、經(jīng)濟、合同等管理知識和管理經(jīng)驗，在項目建設(shè)過程中違反客觀科學(xué)規(guī)律的問題時有發(fā)生，一個項目一個管理班子，形成管理上的分散，無法對其實施有效的監(jiān)督，容易滋生腐敗現(xiàn)象。工程完成后，班子即解散，人員很難安置，工程建設(shè)中的經(jīng)驗教訓(xùn)難以總結(jié)積累和借鑒，導(dǎo)致業(yè)主各項責(zé)任難以真正落實，政府難以實施有效的監(jiān)管。

　　利用單位組建的項目管理機構(gòu)管理政府投資工程目，項目建設(shè)、管理、使用合一 .政府承擔(dān)投資風(fēng)險，使用單位充當(dāng)業(yè)主并獲得利益，容易受利益驅(qū)動，造成投資失控，導(dǎo)致政府投資工程項目出現(xiàn)超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、拖工期的“三超一拖”現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)“釣魚工程”，還會引出挪用資金、拖欠工程款問題。

　　利用專業(yè)性的項目管理機構(gòu)管理政府投資工程，解決了分散管理、機構(gòu)重復(fù)設(shè)置的問題，利用專業(yè)化的管理知識和技術(shù)，避免外行業(yè)主管理帶來的弊端，可形成有效的監(jiān)督機制，控制投資膨脹。

　　政府投資項目代建制的實施

　　近年來，北京、深圳、廈門、上海等地全國各地開始探討改革政府投資工程管理方式，實行“代建制”。2004年7月26日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》，明確規(guī)范了政府投資行為，改進政府投資項目建設(shè)管理的實施方式，提出了加快推行“代建制”的意見，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位（代建單位）負責(zé)建設(shè)實施，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。業(yè)主不具有相應(yīng)的項目管理綜合知識，與設(shè)計商、承包商之間存在明顯的信息不對稱，具有法人資格的專業(yè)項目管理公司代理業(yè)主行使業(yè)主的項目管理任務(wù)，以合理的利益機制，保證項目質(zhì)量和效益。實施“代建制”為政府投資工程的建設(shè)實施指明了方向，將完善政府投資體制，符合市場經(jīng)濟快速發(fā)展的客觀趨勢。

　　代建制中三方的職責(zé)

　　政府投資工程實施代建制利于項目投資、建設(shè)、運營和監(jiān)管分離，因此需要科學(xué)界定各方的權(quán)利和義務(wù)、利益和風(fēng)險，建立激勵和約束機制，提高政府投資效率。政府部門、項目管理公司（代建單位）和項目使用人應(yīng)當(dāng)明確各方職責(zé)，政府部門負責(zé)投融資，代建單位負責(zé)建設(shè)管理，保證代建制順利實施。

　　政府部門職責(zé) 代表政府行使業(yè)主職能和項目管理職能。參與編制工程項目的中長期建設(shè)規(guī)劃和年度計劃；負責(zé)投資建設(shè)工程項目的項目建議、計劃立項、可行性研究、用地許可、地質(zhì)勘察、方案設(shè)計、初步設(shè)計、項目概算及相關(guān)文件的編制和報批等前期工作；組織施工圖設(shè)計與審查，編制項目預(yù)算并報有關(guān)部門審批；協(xié)助國土主管部門做好政府投資建設(shè)工程項目的征地拆遷工作，負責(zé)項目的施工報建、招標(biāo)投標(biāo)、委托監(jiān)理、簽訂合同、質(zhì)監(jiān)登記、安監(jiān)登記等施工準(zhǔn)備工作；負責(zé)政府投資建設(shè)工程項目施工全過程的協(xié)調(diào)和監(jiān)管。

　　項目管理公司職責(zé)

　　項目管理公司受政府委托負責(zé)項目建設(shè)管理，代建的項目公司利用自己的專業(yè)技術(shù)力量和管理經(jīng)驗，在項目策劃、方案設(shè)計、前期準(zhǔn)備、工程預(yù)算、施工招標(biāo)、材料設(shè)備采購整個建設(shè)過程中，承擔(dān)項目方案優(yōu)化和設(shè)計優(yōu)化管理、合同管理、施工管理、組織驗收和保修等工作內(nèi)容，對項目的投資、質(zhì)量、安全和工期進行專業(yè)化的控制與管理，確保項目順利進行，實現(xiàn)合同目標(biāo)，接受政府有關(guān)部門的審查和監(jiān)督，保證建設(shè)資金合理使用。

　　項目使用單位職責(zé)

　　根據(jù)本單位的實際需要及發(fā)展規(guī)劃提出項目建議書，在項目方案設(shè)計階段提出項目具體使用條件、建筑物的功能要求，有關(guān)專業(yè)技術(shù)對建筑物的具體要求和指標(biāo)。在完成項目立項后，及時向項目管理公司辦理前期工作移交手續(xù)并協(xié)助做好工程建設(shè)中涉及有關(guān)部門和單位的相關(guān)工作，為工程創(chuàng)造良好的外部條件。在建設(shè)中提出意見和建議，并監(jiān)督代建項目管理公司的行為，參與工程驗收，負責(zé)接收竣工建筑物及其使用和維護。

　　完善政府投資項目代建制

　　完善法制建設(shè)

　　實行代建制目的在于通過代建方使建設(shè)單位從非專業(yè)領(lǐng)域工作中擺脫出來，不必承擔(dān)這些單位無力承擔(dān)的專業(yè)責(zé)任與義務(wù)。事實上， 委托代建項目完成后，委托人——各相關(guān)政府，作為直接的當(dāng)事人，仍要面對工程質(zhì)量和使用功能缺陷的投訴。建設(shè)單位通過委托代建，建設(shè)工程的民事責(zé)任風(fēng)險轉(zhuǎn)移了，但行政責(zé)任委托代建項目完成后，委托人——各相關(guān)政府，作為直接的當(dāng)事人，仍要面對工程質(zhì)量和使用功能缺陷的投訴。建設(shè)單位通過委托代建，建設(shè)工程的民事責(zé)任風(fēng)險轉(zhuǎn)移了，但行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任的風(fēng)險并沒有轉(zhuǎn)移。同時業(yè)主也沒有賦予代建方真正的權(quán)力，代建方由于沒

　　沒有明確代建職責(zé)、管理范疇和有限的代建取費而不愿承擔(dān)更多的代建責(zé)任，建設(shè)單位在項目建設(shè)過程中對代建方的方案、管理指手畫腳，甚至親自指定施工單位和材料供應(yīng)單位，代建單位喪失其對項目建設(shè)過程的管理職能，對建設(shè)工程項目產(chǎn)生各種不利的影響。在工程建設(shè)過程中，扯皮、糾紛、責(zé)任推卸等情況時常發(fā)生，對于代建制度的順利推行十分不利。為了實現(xiàn)政府投資工程投資、建設(shè)、管理、使用分離目標(biāo)，需要確立代建制度的法律地位，明確代建方職責(zé)和的管理范疇。

　　理順政府部門和項目管理公司之間的關(guān)系

　　對于各地興起的項目代建制，一些咨詢機構(gòu)擔(dān)心會出現(xiàn)新的壟斷和腐敗。原因在于，項目管理公司（代理人）可能是相關(guān)政府部門（委托人）的下屬單位，由于委托人和代理人都具有壟斷性，項目管理公司市場化水平低，使得代建管理模式缺乏激勵和約束機制。我國的代建單位大都隸屬于政府部門，雖然根據(jù)政府體制改革的要求，代建單位正在改制，但從整體看，政企不分、產(chǎn)權(quán)不明、責(zé)權(quán)不清的現(xiàn)象依然存在，由于代建制單位與相關(guān)政府部門的裙帶關(guān)系，自然形成一種行業(yè)保護主義、地方保護主義，將極大的阻礙代建制發(fā)展，對代建單位的長遠發(fā)展相當(dāng)不利。其他咨詢單位根本無法介入其項目代建市場，這種狀況背離了實行代建制的初衷。

　　合理確定代建費取費標(biāo)準(zhǔn)

　　代建制是對項目管理全過程實施的一種高水平管理手段，要求有相應(yīng)的高智商、高技術(shù)、經(jīng)驗豐富的管理人才參與。但至今代建制管理費無取費下限和嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，給推行代建制帶來競爭上的無序，更易造成代建單位無法吸引高素質(zhì)代建人才參與……據(jù)了解，目前代建制確有市場需求，但企業(yè)往往得依靠監(jiān)理等其他收費進行貼補，長此以往，不是企業(yè)陸續(xù)退出，就是代建制名存實亡。另一方面， 代建單位雖然有建設(shè)經(jīng)驗，但卻無法承擔(dān)建設(shè)管理的經(jīng)濟責(zé)任，代建單位普遍規(guī)模偏小，要承擔(dān)一個上億、甚至是幾十億元的工程的建設(shè)管理任務(wù)，工程一旦出現(xiàn)虧損，根本無力承擔(dān)賠償責(zé)任。