建筑企業(yè)內(nèi)部承包方式的頑強存在和效用，同其理論暨法律上的蒼白和漠然形成鮮明反差。目前推行企業(yè)內(nèi)部承包責任制中出現(xiàn)所謂“只包不管”的問題，其實并不全是承包制度本身的問題。

　　有人認為，“掛靠經(jīng)營”是資質(zhì)資源與項目和資金資源相結(jié)合的一種積極有益的形式。企業(yè)內(nèi)部全額風(fēng)險承包的承包人，與工程掛靠下的承包人，都是自籌資金，自負盈虧，自擔風(fēng)險，都要向施工企業(yè)繳納一定比例的管理費，并享有項目經(jīng)營自主權(quán)。差別只是在于，內(nèi)部承包的承包主體，是本單位人員；而“工程掛靠”的承包人，則是外部人員。權(quán)利義務(wù)的趨同性，在實踐中，讓人很難區(qū)分“掛靠經(jīng)營”和“內(nèi)部承包”。

　　建設(shè)部2004年第124號令《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工分包管理辦法》指出：分包工程發(fā)包人（即建設(shè)工程施工合同中的承包人）沒有將其承包的工程進行分包，在施工現(xiàn)場所設(shè)項目管理機構(gòu)的項目負責人、技術(shù)負責人、項目核算負責人、質(zhì)量管理人員、安全管理人員不是工程承包人本單位人員的，視同掛靠經(jīng)營。分包工程發(fā)包人將工程分包后，未在施工現(xiàn)場設(shè)立項目管理機構(gòu)和派駐相應(yīng)人員，并未對該工程的施工活動進行組織管理的，視同轉(zhuǎn)包行為。這些官方觀點，也從另一個側(cè)面印證了前述關(guān)于“掛靠經(jīng)營”與“內(nèi)部承包”大同小異的錯誤理解。

　　誠然，在勞動力自由流動的現(xiàn)今體制下，通過勞動合同關(guān)系的建立，把外來人員納入“本單位人員”，并不存在任何體制或操作上的障礙。按照建設(shè)部第124號令的規(guī)定：所謂本單位人員，只不過就是指與本單位有合法的人事或者勞動合同、工資以及社會保險關(guān)系的人員。建立這樣一種勞動合同關(guān)系，很容易滿足所謂“內(nèi)部承包”的法律特點。

　　但立法上之所以把“掛靠經(jīng)營”列為禁止之列，是因為在這種形式下，資質(zhì)與項目和資金的結(jié)合僅僅是表面的，即實際施工人不具資質(zhì)，而具備資質(zhì)的又不實施管理。由于管理上的缺位不能保證建筑工程的質(zhì)量和安全，而質(zhì)量和安全又事關(guān)國計民生�！蛾P(guān)于的說明》曾闡明，解決當前建筑活動中存在的突出問題，主要是建設(shè)工程的質(zhì)量、安全問題等，是法律起草過程中，始終把握的幾條重要原則之一。因此，從質(zhì)量和安全管理的角度來考慮，立法上禁止“掛靠經(jīng)營”，這是立法的本意。也是“掛靠經(jīng)營”與“內(nèi)部承包”的本質(zhì)區(qū)別之所在。

　　對于掛靠經(jīng)營的存在根源，學(xué)界比較一致的看法是歸結(jié)為嚴格的建筑企業(yè)資質(zhì)管理制度以及這種管理制度所設(shè)定的較高的市場準入門檻。已有許多學(xué)者和專業(yè)人士呼吁改革建筑業(yè)資質(zhì)管理體制，將目前對企業(yè)的資質(zhì)管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)閷�建造師的資質(zhì)管理模式，以便更充分有效地利用社會資源促進資本的自由流動，但從目前關(guān)于《建筑法》的修改討論情況來看，還看不到管理松動或管理方式轉(zhuǎn)變的新跡象。

　　成功的內(nèi)部承包，其關(guān)鍵之一在于面向市場的有效的激勵和約束。這種約束不是單單一紙內(nèi)部承包合同的約定所能滿足的。合同約定必須合法，即使在整體合同有效的前提下，有違法律、行政法規(guī)的合同條款也是無效的。2004年1月1日施行的《工傷保險條例》第41條第二款規(guī)定“用人單位實行承包經(jīng)營的，工傷保險責任由職工勞動關(guān)系所在單位承擔。”勞動部在《關(guān)于確立勞動關(guān)系有關(guān)事項的通知》中規(guī)定：建筑施工、礦山企業(yè)等用人單位將工程（業(yè)務(wù)）或經(jīng)營權(quán)發(fā)包給不具備用工主體資格的組織或自然人，對該組織或自然人招用的勞動者，由具備用工主體資格的發(fā)包方承擔用工主體責任。

　　建筑企業(yè)與其內(nèi)部承包人在建立合法的人事或者勞動合同、工資以及社會保險關(guān)系的基礎(chǔ)上，可以通過內(nèi)部承包合同，把資質(zhì)、資金和項目等各項資源進行有機整合，但務(wù)必強化管理特別是質(zhì)量管理和安全管理，從根本上解決“管理缺位”問題。既充分有效地運用“工程掛靠”背后巨大的資源效應(yīng)（項目資源，資金資源、社會人脈資源），同時又能夠完全適應(yīng)當前建筑業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的法制環(huán)境，與以質(zhì)量和安全管理為出發(fā)點和歸結(jié)點的立法本意相契合，充分發(fā)揮當前形勢下企業(yè)內(nèi)部承包方式的應(yīng)有功能和效用。

　　內(nèi)部承包合同是在企業(yè)財產(chǎn)之管理經(jīng)營體系中，刻意于角色塑造及相應(yīng)的權(quán)益設(shè)置和權(quán)益制衡的某種法律關(guān)系或制度。一個項目按照技術(shù)和經(jīng)濟要求細分為責任單元，事先用合同來約定該責任單元完成必須的時限、質(zhì)量、標準和可供支持的預(yù)算費用，把項目管理的責任分離給項目承包人，按照不同的職責，把市場風(fēng)險、投標風(fēng)險與技術(shù)風(fēng)險、管理風(fēng)險分開，體現(xiàn)了企業(yè)決策的科學(xué)程度，也體現(xiàn)了項目承包人的能力以及內(nèi)部承包合同“指標突出、責任明確、利益直接、考核嚴格”的基本要求。

　　項目承包不等同于項目管理。項目承包把市場競爭機制引入企業(yè)內(nèi)部管理，是從企業(yè)角度對項目的管理，而不是項目本身的管理。企業(yè)內(nèi)部項目承包與我國當前正在推行的國家標準——建設(shè)工程項目管理規(guī)范，并無矛盾沖突。在企業(yè)對項目的管理上，要努力營造人員、制度和責任三落實的管理格局，保證工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)的有效控制。企業(yè)可以通過統(tǒng)一控制賬戶、審核監(jiān)視支出、授權(quán)簽訂合同、強制工傷保險、預(yù)留風(fēng)險基金等多種措施，防范經(jīng)營風(fēng)險，掌握承包合同內(nèi)部追償?shù)闹鲃訖?quán)。

　　當然，企業(yè)內(nèi)部承包不只是工程項目的承包，企業(yè)可以實行多層次、多形式的內(nèi)部承包經(jīng)營責任制。但其精髓在于按照所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)適當分離、科學(xué)管理與分工協(xié)作相結(jié)合的原則，確定不同職務(wù)和崗位的職責，通過有效的利益激勵、獎懲制度等，實現(xiàn)對個體行為的控制和引導(dǎo)。切不可放松管理，更不可以包代管，徹底淪入非法轉(zhuǎn)包、違法分包或者掛靠經(jīng)營的窠穴，與企業(yè)內(nèi)部承包的根本宗旨相背道而馳。

　　可以包代管，徹底淪入非法轉(zhuǎn)包、違法分包或者掛靠經(jīng)營的窠穴，與企業(yè)內(nèi)部承包的根本宗旨相背道而馳。

　　時光荏苒，企業(yè)內(nèi)部承包經(jīng)營模式，自其興起已歷20余年。在市場經(jīng)濟得到大力發(fā)展

　　展，私法制度和體系不斷完善的同時，面對許多新情況、新問題，對內(nèi)部承包而言已屬難承之重。

　　企業(yè)經(jīng)營改革應(yīng)當更多地采用組織管理因素和財產(chǎn)因素相統(tǒng)一、公法和私法相結(jié)合的理念和相應(yīng)的措施來解決問題。股份制、股份合作制等經(jīng)濟組織形式的變革，作為促進市場關(guān)系發(fā)展及強化激勵和約束機制的輔助手段，與承包經(jīng)營并不矛盾，相反可以攜手互補、共同促成建筑企業(yè)的有效經(jīng)營和管理。

　　目前，在江蘇、浙江等地一些擁有資質(zhì)資源的施工企業(yè)，有一種操作模式頗具借鑒意義：企業(yè)將確有實力且講誠信的資本或項目的所有人納入旗下，組建分公司，通過一種開放的體制模式，最大限度且合法有效地整合、運用社會資源，以求得企業(yè)自身的發(fā)展壯大。