摘要：本文在分析土地法體系基本理論和我國(guó)現(xiàn)行土地法規(guī)體系的基礎(chǔ)上，歸納了規(guī)劃、設(shè)計(jì)我國(guó)土地法體系的指導(dǎo)思想，并對(duì)完善我國(guó)土地法體系提出了具體的立法建議。

　　關(guān)鍵詞：土地法；體系；指導(dǎo)思想；建議

　　土地是人類(lèi)賴(lài)以生存和繁衍的首要資源，是一切社會(huì)生產(chǎn)、生活活動(dòng)的載體。新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家在土地資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、治理、管理等方面做了大量的工作，我國(guó)的土地法律制度和措施在實(shí)踐中得以建立和完善。隨著我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的確立以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國(guó)土地法制建設(shè)面臨著新的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，有必要運(yùn)用系統(tǒng)分析的方法對(duì)我國(guó)土地法體系進(jìn)行全面、系統(tǒng)的分析、評(píng)估和研究，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)土地法理論和實(shí)踐的發(fā)展。

　　一、土地法體系的概念

　　土地法體系是指由相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充、相互制約，旨在調(diào)整因開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、改善土地和土地市場(chǎng)所發(fā)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范和其他法律淵源所組成的系統(tǒng)。土地法體系不是指某個(gè)具體的土地法律、法規(guī)或法律規(guī)范，而是指所有土地法律規(guī)范，土地法律、法規(guī)和其他土地法律表現(xiàn)形式，其他土地法律淵源的總和。

　　廣義的土地法體系包括土地權(quán)屬，土地的合理開(kāi)發(fā)、利用，以及土地保護(hù)、治理、管理等十分豐富的內(nèi)容，涉及民法、經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法和資源法。狹義的土地法僅指綜合性的《土地法》，如前蘇聯(lián)、朝鮮和羅馬尼亞等國(guó)的《土地法》。關(guān)于土地法的具體內(nèi)容，不同國(guó)家由于政治經(jīng)濟(jì)、歷史文化傳統(tǒng)不同存在很大差異。例如，英美法系國(guó)家主要的土地法律制度包括彼此聯(lián)系并不緊密的三項(xiàng)制度：地產(chǎn)制度、信托制度和特殊土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。大陸法系各國(guó)土地法律規(guī)范中核心內(nèi)容都是直接淵于羅馬法中的土地物權(quán)，其內(nèi)容包括土地所有權(quán)、役權(quán)、永佃權(quán)、地上權(quán)、質(zhì)權(quán)和抵押權(quán)。

　　從研究角度的不同，可以將土地法體系分為法律規(guī)范體系、法規(guī)體系、現(xiàn)行體系、目標(biāo)體系和學(xué)術(shù)體系等類(lèi)型。

　　土地法律規(guī)范體系，是從法律規(guī)范角度對(duì)土地法體系的定義。根據(jù)法律規(guī)范由條件、處理和后果三要素組成的觀點(diǎn)，土地法律規(guī)范體系包括制裁性法律規(guī)范、獎(jiǎng)勵(lì)性法律規(guī)范和其他法律規(guī)范。用法律規(guī)范來(lái)概括土地法體系的局限性在于，它可能將對(duì)土地法律法規(guī)的司法解釋、判例，以及法律中的序言、法律術(shù)語(yǔ)定義和其他指導(dǎo)性?xún)?nèi)容，排除出土地法體系的范圍。

　　土地法規(guī)體系，又稱(chēng)土地法律體系或土地法律法規(guī)體系，是從制定法角度對(duì)土地法體系的定義。由于它不包括判例法、習(xí)慣法、普通法等內(nèi)容，顯然難適用英美法系的國(guó)家。某個(gè)土地法律或法規(guī)，可以包含很多不同的土地法律規(guī)范；一個(gè)土地法律規(guī)范也可以被規(guī)定在不同的法律或法規(guī)中。

　　現(xiàn)行體系和目標(biāo)體系，是從時(shí)間角度對(duì)土地法體系的定義。前者就目前土地法的狀況而言，是指由現(xiàn)有土地法律規(guī)范或法規(guī)組成的系統(tǒng)；后者就將來(lái)土地法的狀況而言，是指按照國(guó)家的立法規(guī)劃或計(jì)劃在一定時(shí)期內(nèi)建成的體系。

　　學(xué)術(shù)體系是指專(zhuān)家學(xué)者從學(xué)術(shù)理論研究的角度提出的土地法體系。由于不同學(xué)者或不同學(xué)派對(duì)土地法的目的、任務(wù)、調(diào)整對(duì)象、表現(xiàn)形式等問(wèn)題有不同的看法，其主張的土地法體系也有不同的范圍。學(xué)術(shù)體系帶有學(xué)術(shù)味、理想化，由于它是通過(guò)理論分析研究提出來(lái)的，參考綜合了各種現(xiàn)行體系、目標(biāo)體系和其他的學(xué)術(shù)體系，因而比較全面。不同的學(xué)術(shù)體系代表不同的學(xué)術(shù)思想和學(xué)派，通過(guò)不同的學(xué)術(shù)體系的比較和爭(zhēng)鳴，可以促進(jìn)土地法現(xiàn)行體系、目標(biāo)體系和其他體系的優(yōu)化、健全和發(fā)展。

　　土地法體系的發(fā)展、健全程度，是衡量一個(gè)國(guó)家土地法治和土地管理水平的重要標(biāo)志。完善土地法體系，對(duì)于加強(qiáng)對(duì)合理開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)、改善土地的法律控制和土地管理，促進(jìn)土地的可持續(xù)利用，具有重要的意義。本文主要從土地法規(guī)體系的角度對(duì)我國(guó)土地法體系問(wèn)題進(jìn)行研究。

　　二、我國(guó)現(xiàn)行的土地法規(guī)體系

　　土地法規(guī)體系是由相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充、相互制約，旨在調(diào)整因開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、改善土地所產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系，以及規(guī)范土地市場(chǎng)所產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他具有法律約束力的規(guī)范性文件所組成的系統(tǒng)。

　　從現(xiàn)行立法體制或法律法規(guī)的效力級(jí)別看，我國(guó)土地法規(guī)體系主要由如下七個(gè)層次構(gòu)成：

　　（一）憲法

　　憲法是國(guó)家的根本大法，憲法中有關(guān)土地的規(guī)定具有指導(dǎo)性、原則性和政策性，它構(gòu)成我國(guó)土地法制的憲法基礎(chǔ)。憲法主要規(guī)定國(guó)家、集體的土地所有權(quán)，以及國(guó)家在合理開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、改善土地的基本職能和基本政策，公民、法人享有的土地基本權(quán)利和承擔(dān)的基本義務(wù)等基本內(nèi)容。我國(guó)《憲法》第9條、第10條集中規(guī)定了合理開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)土地的基本內(nèi)容和土地所有權(quán)的歸屬。

　�。ǘ�）土地法律

　　土地法律是指由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的有關(guān)合理開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、改善土地和土地市場(chǎng)方面的法律規(guī)范性文件。土地法律包括基本法律和一般法律：由全國(guó)人大制定的涉及土地方面的法律稱(chēng)基本法律，如《民法通則》（1986年4月）、《刑法》（1997年3月）等基本法律均有土地的內(nèi)容；由全國(guó)人大常委會(huì)制定的涉及土地方面的法律稱(chēng)一般法律，如《土地管理法》（1998年8月修訂）等法律。

　�。ㄈ�）土地行政法規(guī)

　　土地行政法規(guī)是指國(guó)務(wù)院制定的有關(guān)合理開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、改善土地和土地市場(chǎng)方面的行政法律規(guī)范性文件。土地行政法規(guī)的數(shù)量很大，涉及到土地行政的各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)方面，是我國(guó)土地法體系的重要組成部分。

　�。ㄋ模┑胤酵恋胤ㄒ�(guī)

　　地方土地法規(guī)，是指由各省、自治區(qū)、直轄市和其他依法有地方法規(guī)制定權(quán)的地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的有關(guān)合理開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、改善土地和土地市場(chǎng)方面的地方性法律規(guī)范性文件。

　�。ㄎ澹┩恋匦姓�規(guī)章

　　土地行政規(guī)章，是指國(guó)務(wù)院所屬各部、委和其他依法有行政規(guī)章制定權(quán)的國(guó)家行政部門(mén)制定的有關(guān)合理開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、改善土地和土地市場(chǎng)方面的行政規(guī)范性文件。

　�。�六）地方土地行政規(guī)章

　　地方土地行政規(guī)章，是指由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府和其他依法有地方行政規(guī)章制定權(quán)的地方人民政府制定的有關(guān)合理開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、改善土地和土地市場(chǎng)方面的地方性行政規(guī)范性文件。

　　（七）其他土地規(guī)范性文件

　　其他土地規(guī)范性文件，是指除上述6類(lèi)外，由縣級(jí)以上人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、人民政府依照憲法、法律的規(guī)定制定的有關(guān)合理開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、改善土地和土地市場(chǎng)方面的規(guī)范性文件。《憲法》的規(guī)定，“地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，……依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過(guò)和發(fā)布決議”（第99條），“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，……發(fā)布決定和命令”（第107條）。對(duì)于上述規(guī)范性文件，有的學(xué)者認(rèn)為不屬于法規(guī)的范疇。

　　上述七個(gè)層次的效力級(jí)別如下：《憲法》是我國(guó)土地法體系的基礎(chǔ)，在整個(gè)土地法規(guī)體系中具有最高的法律效力，其他層次都不得同憲法相抵觸；土地法律具有僅次于憲法的法律效力，除憲法以外的其他層次不得與法律相抵觸；土地行政法規(guī)必須根據(jù)憲法和法律制定；地方土地法規(guī)不得同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸；土地行政規(guī)章必須根據(jù)法律和行政法規(guī)制定；地方土地行政規(guī)章根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)和部門(mén)土地行政規(guī)章制定。在土地行政訴訟中，土地法律、法規(guī)稱(chēng)為“依據(jù)法”，土地行政規(guī)章稱(chēng)為“參照法”，其他規(guī)范性文件只有參考的價(jià)值。從立法體制的角度建立土地法規(guī)體系，要注意維護(hù)我國(guó)土地法制的統(tǒng)一性，發(fā)揮中央和地方立法機(jī)關(guān)以及各個(gè)層次法規(guī)的作用。

　　三、完善我國(guó)土地法體系的基本指導(dǎo)思想

　　目前我國(guó)已初步形成以《土地管理法》（1986年6月通過(guò)，1988年12月和1998年8月修訂）、《城市房地產(chǎn)管理法》（1994年7月）為基干的土地法系統(tǒng)，但是從總體上看，我國(guó)的土地法體系還很不健全。為了加強(qiáng)對(duì)土地關(guān)系的全面調(diào)整，促進(jìn)土地的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用和有效保護(hù)，必須根據(jù)我國(guó)國(guó)情和土地工作的需要，有計(jì)劃、有步驟地建立適合我國(guó)國(guó)情的土地法體系。建立我國(guó)土地法體系，應(yīng)當(dāng)明確如下的基本指導(dǎo)思想：

　　（一）樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展觀，在土地法體系中貫徹以可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向的原則

　　可持續(xù)發(fā)展是指既滿(mǎn)足當(dāng)代人需要，又子孫后代滿(mǎn)足其需要的能力不構(gòu)成危害的發(fā)展方式。可持續(xù)發(fā)展是基于人類(lèi)在工業(yè)革命以來(lái)的發(fā)展過(guò)程中，片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)而提出的一種新的發(fā)展觀，其實(shí)質(zhì)是將人口、資源、環(huán)境等問(wèn)題與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)、長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。在1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)以后，可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為各國(guó)的普遍共識(shí)，我國(guó)政府在《中國(guó)21世紀(jì)議程》中，也明確將可持續(xù)發(fā)展作為我國(guó)的一項(xiàng)重要國(guó)家戰(zhàn)略。土地是人類(lèi)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本載體，也是自然資源的源泉，因此，從可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求出發(fā)，我們不僅要保護(hù)土地資源本身，而且還要保護(hù)我們賴(lài)以生存和發(fā)展的其它自然資源和自然生態(tài)環(huán)境。在我們以往的土地立法中，單純強(qiáng)調(diào)對(duì)土地資源的利用，而忽視對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。實(shí)際上，土地資源是整個(gè)自然生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)，人類(lèi)對(duì)土地資源的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，只有在遵循生態(tài)規(guī)律、維護(hù)生態(tài)平衡的前提下，才能取得預(yù)期的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益。因此，在我國(guó)土地法制建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)以可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，逐步實(shí)現(xiàn)我國(guó)土地法體系從以保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)為目標(biāo)、以保證建設(shè)用地供應(yīng)為主線(xiàn)，到以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)、以切實(shí)保護(hù)耕地為主線(xiàn)的根本性轉(zhuǎn)變。通過(guò)建立我國(guó)具有可持續(xù)性的土地法體系，推動(dòng)我國(guó)土地及其相關(guān)資源開(kāi)發(fā)、利用從外延粗放型到內(nèi)涵集約型的根本性轉(zhuǎn)變。

　�。ǘ�）樹(shù)立國(guó)土資源的整體觀，使土地法體系符合土地開(kāi)發(fā)、利用與保護(hù)、改善相結(jié)合原則

　　與土地相聯(lián)系的土地資源、水資源（海洋資源）、生物資源（包括森林資源、草原資源）、礦產(chǎn)資源、旅游資源共同組成統(tǒng)一的國(guó)土資源，它們相互聯(lián)系、影響和制約。因此，應(yīng)當(dāng)將國(guó)土資源作為一個(gè)統(tǒng)一整體，以土地資源為核心，正確處理土地資源與其他與土地相關(guān)的其他資源的關(guān)系。在規(guī)劃土地法體系時(shí)，只有將國(guó)土資源作為一個(gè)統(tǒng)一整體來(lái)考慮，既不將整體國(guó)土資源分割開(kāi)來(lái)，又突出土地資源核心地位和重要作用，才能設(shè)計(jì)出科學(xué)、可行的土地法體系。因此，科學(xué)的、可行的土地法體系應(yīng)該在突出直接調(diào)整土地關(guān)系的法規(guī)的同時(shí)，兼顧間接調(diào)整土地關(guān)系的法規(guī)，正確處理直接調(diào)整土地關(guān)系的法規(guī)與間接調(diào)整土地關(guān)系的法規(guī)的關(guān)系。

　　目前我國(guó)的土地問(wèn)題，不僅有土地開(kāi)發(fā)利用的問(wèn)題，也有土地保護(hù)改善的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)采用的是外延擴(kuò)張的土地利用方式：一方面，各項(xiàng)建設(shè)亂鋪攤子、重復(fù)建設(shè)、土地粗放利用，造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)；另一方面，在土地資源的開(kāi)發(fā)、利用過(guò)程中忽視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)問(wèn)題，造成了一些地區(qū)土地生態(tài)質(zhì)量的退化，包括水土流失、土地荒漠化、毀壞森林、草原開(kāi)墾、圍湖造田和侵占江河灘地等嚴(yán)重的生態(tài)破壞問(wèn)題。因此，應(yīng)當(dāng)正確處理土地的開(kāi)發(fā)、利用與保護(hù)、改善的關(guān)系，重視土地資源開(kāi)發(fā)、利用過(guò)程中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。相應(yīng)地，土地法體系在強(qiáng)調(diào)土地資源開(kāi)發(fā)、利用和管理法規(guī)的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)重視土地資源保護(hù)和土地生態(tài)保護(hù)法規(guī)。

　�。ㄈ�）樹(shù)立國(guó)土資源管理的全局觀，在立法上堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點(diǎn)的原則

　　從國(guó)土資源管理的全局觀出發(fā)，正確處理好從部門(mén)利益出發(fā)和從國(guó)家利益出發(fā)、從部門(mén)視野規(guī)劃土地法體系和從國(guó)家視野規(guī)劃土地法體系的關(guān)系，合理劃分各級(jí)政府的管理職權(quán)。一方面應(yīng)該明確，土地法體系決不是僅僅為國(guó)土資源部一個(gè)部門(mén)服務(wù)的法律體系，或僅僅是國(guó)土資源部一個(gè)部執(zhí)法的體系，而是整個(gè)國(guó)家的一個(gè)法律體系，是與國(guó)家各有關(guān)部門(mén)都有關(guān)的一個(gè)法律體系；另一方面也應(yīng)該承認(rèn)，既然國(guó)土資源部考慮土地法的體系，就必須緊密結(jié)合國(guó)土資源部的現(xiàn)行的或?qū)��?lái)可能有的職能和職責(zé)。國(guó)土資源部目前的職能與職責(zé)，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)過(guò)去國(guó)家土地局的職能與職責(zé)：除了管理土地資源外，它還管理礦產(chǎn)資源和海洋資源；除了管理土地工作外，它還管理制訂國(guó)土規(guī)劃等原國(guó)家計(jì)委管理的國(guó)土開(kāi)發(fā)整治工作。國(guó)土資源部今后的職能和職責(zé)還可能增加或擴(kuò)大。因此，應(yīng)當(dāng)盡可能地將土地法體系與過(guò)去的國(guó)土法體系（或國(guó)土開(kāi)發(fā)整治法體系）結(jié)合起來(lái)，在土地法體系中將土地資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、管理與海洋資源、礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、管理結(jié)合起來(lái)，同時(shí)盡可能地考慮與土地資源有關(guān)的其他資源立法。在規(guī)劃、設(shè)計(jì)土地法體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)本著統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點(diǎn)的原則，正確處理理想性與現(xiàn)實(shí)性、求全與可行的關(guān)系，注意突出直接為國(guó)土資源部行政管理提供法律依據(jù)的土地法規(guī)。

　�。ㄋ模�樹(shù)立土地法衡平觀，在土地法體系中堅(jiān)持公法與私法相結(jié)合的原則

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府直接參與經(jīng)濟(jì)管理、配置自然資源，包括土地資源在內(nèi)的我國(guó)自然資源法律帶有濃厚的行政管理色彩 .在法學(xué)界，也一直存在著強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益而忽視公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)的傾向。體現(xiàn)在立法實(shí)踐中，重視國(guó)家權(quán)力對(duì)土地的配置和管理作用，卻忽視市場(chǎng)對(duì)土地的配置作用；強(qiáng)調(diào)國(guó)家的土地行政管理權(quán)，漠視公民、法人和其他組織的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。從我國(guó)現(xiàn)行土地法律規(guī)定分析，大多是關(guān)于國(guó)家土地管理行政權(quán)力的設(shè)定和行使，即便是法律規(guī)定了國(guó)家、集體所有的土地權(quán)屬性質(zhì)，在具體立法上則缺乏關(guān)于土地物權(quán)及其流通方面細(xì)致的法律規(guī)定，這種狀況顯然難以適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。

　　解決我國(guó)土地法體系的公法與私法的失衡狀況，首先必須認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)對(duì)于配置土地資源具有不可替代的重要作用，通過(guò)完善土地物權(quán)制度和規(guī)范土地市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置方面的作用。在立法上，正確處理土地行政管理法規(guī)（即土地公法、土地行政法）與土地民事法規(guī)（即土地私法、土地物權(quán)法、土地民商法）的關(guān)系，從公法和私法兩個(gè)方面健全我國(guó)土地法體系。當(dāng)前，要解決耕地保護(hù)、土地資源的可持續(xù)利用等一些重大的問(wèn)題，除了必須依靠政府行政權(quán)力的行使和行政管理活動(dòng)外，還可以通過(guò)合理地構(gòu)建土地物權(quán)及其流通的私法關(guān)系，調(diào)動(dòng)廣大開(kāi)發(fā)利用土地資源的單位和個(gè)人的積極性。因此，科學(xué)、有效的土地法體系既要包括大量土地行政管理法規(guī)，也要大量土地物權(quán)法律規(guī)范、土地市場(chǎng)行為法律規(guī)范。

　　四、完善我國(guó)土地法體系的建議

　　為了加強(qiáng)對(duì)土地關(guān)系的全面調(diào)整，促進(jìn)土地的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用和有效保護(hù)，必須根據(jù)我國(guó)國(guó)情和土地工作的需要，有計(jì)劃、有步驟地建立、健全適合我國(guó)國(guó)情的土地法體系。根據(jù)上述基本指導(dǎo)思想，完善我國(guó)的土地法體系應(yīng)該加強(qiáng)如下幾個(gè)方面的立法：

　�。ㄒ唬┻M(jìn)一步完善憲法有關(guān)土地的規(guī)定

　　1988年4月，七屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的《憲法修正案》中，刪去了禁止“土地出租”的規(guī)定，在《憲法》第10條中增加了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的條款。目前，我國(guó)《憲法》對(duì)土地資源產(chǎn)權(quán)、土地交易、土地市場(chǎng)和土地保護(hù)的規(guī)定不夠明確，特別是有關(guān)集體土地所有權(quán)、個(gè)人房地產(chǎn)權(quán)、耕地保護(hù)和土地資源可持續(xù)利用的內(nèi)容還相當(dāng)薄弱。一些涉及土地的重大問(wèn)題，如土地資源產(chǎn)權(quán)、土地交易、土地市場(chǎng)、土地稅收、個(gè)人房地產(chǎn)權(quán)、耕地保護(hù)和土地資源可持續(xù)利用等，應(yīng)該在憲法中加以明確規(guī)定。只有對(duì)上述問(wèn)題有了切實(shí)的憲法保障，才能促進(jìn)我國(guó)土地工作、土地資源產(chǎn)權(quán)和土地市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展。

　�。ǘ�）制定《土地法》或《土地法典》

　　我國(guó)在1998年修訂的《土地管理法》中，增加了一些關(guān)于土地財(cái)產(chǎn)法律關(guān)系的內(nèi)容。例如，從法律上規(guī)定農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)，并且明確承包經(jīng)營(yíng)期限為30年。但是，究其實(shí)質(zhì)，我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》仍然屬于以調(diào)整土地行政管理關(guān)系特征的公法范疇，它強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家的宏觀調(diào)控和政府行政主管部門(mén)的監(jiān)督管理，而忽視平等主體之間的土地民事法律關(guān)系的調(diào)整，缺乏對(duì)公民和法人土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)。就此而言，現(xiàn)行《土地管理法》難以成為真正意義上的我國(guó)土地基本法。

　　因此，應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件制定我國(guó)的《土地法》或《土地法典》，全面調(diào)整各種國(guó)土資源開(kāi)發(fā)整治活動(dòng)，作為加強(qiáng)國(guó)土開(kāi)發(fā)整治工作的組織、協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督的綜合性基本法。該法應(yīng)該將憲法有關(guān)土地的條文進(jìn)一步具體化，全面規(guī)定如下內(nèi)容：土地法的目的、任務(wù)、原則和適用范圍；土地資源權(quán)（包括土地所有權(quán)與使用權(quán)）；土地市場(chǎng)與土地流通規(guī)范；對(duì)公民和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)土地工作、國(guó)土資源開(kāi)發(fā)整治工作的管理體制和管理機(jī)構(gòu)；土地規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、測(cè)量、分類(lèi)和分級(jí)，包括土地規(guī)劃制度或國(guó)土資源開(kāi)發(fā)整治規(guī)劃制度、土地利用規(guī)劃制度等重要制度；土地登記、征用、出租、轉(zhuǎn)讓、買(mǎi)賣(mài)和經(jīng)營(yíng)；土地稅收和土地費(fèi)用；開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、整治、管理國(guó)土資源的基本措施和制度，包括防治土地污染、水土流失的措施和改良、整治土壤的措施，耕地等特殊土地的保護(hù)；工業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地等各種用地的利用和管理；國(guó)土資源工作的協(xié)調(diào)和國(guó)土資源糾紛的處理；違反土地法的法律責(zé)任。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)于土地資源實(shí)行的是行政授權(quán)、無(wú)償、無(wú)期限使用、不得流轉(zhuǎn)的制度，這種制度不能發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，是造成我國(guó)土地資源利用效率低下、浪費(fèi)嚴(yán)重的重要原因。土地資源權(quán)屬是我國(guó)土地法的基礎(chǔ)，是有關(guān)土地資源的其它法律制度得以衍生的前提，其核心內(nèi)容在于土地資源的所有權(quán)、使用權(quán)和其它專(zhuān)項(xiàng)權(quán)益的歸屬。我國(guó)的土地上權(quán)利群尚處于發(fā)展完善的過(guò)程中，物權(quán)立法必須對(duì)它們加以整理 .從現(xiàn)行的《民法通則》（1986年）來(lái)看，已經(jīng)不能滿(mǎn)足我國(guó)土地市場(chǎng)發(fā)展和可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用土地資源的需要。由于我國(guó)實(shí)行的是物權(quán)法定主義，因此，在修改《民法通則》或制定《物權(quán)法》時(shí)，通過(guò)重塑我國(guó)的土地權(quán)屬關(guān)系，建立符合我國(guó)國(guó)情的土地資源有償使用制度，是值得關(guān)注和研究的一個(gè)重要問(wèn)題。在修改《民法通則》或制定《物權(quán)法》時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)土地關(guān)系的民法調(diào)整，將各種土地資源權(quán)納入物權(quán)系列，使土地所有權(quán)成為名符其實(shí)的土地所有權(quán)，使土地所有權(quán)的主體成為真正的、有自主權(quán)和自由處分權(quán)的主體，使土地資源成為平等的土地市場(chǎng)主體可以按照市場(chǎng)法則和規(guī)律支配的東西。

　�。ㄋ模┙∪�直接調(diào)整土地關(guān)系的法規(guī)

　　土地法的調(diào)整范圍很寬，它涉及其他各種環(huán)境要素和自然資源，當(dāng)務(wù)之急是首先健全直接調(diào)整土地關(guān)系的法規(guī)系統(tǒng)，該系統(tǒng)主要由如下幾個(gè)方面組成：

　　1.土地行政管理法規(guī)

　　這里的土地行政管理法規(guī)是指國(guó)家環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)法的法規(guī)，如土地管理法，土地規(guī)劃法，土地開(kāi)發(fā)利用法，建設(shè)用地法，土地調(diào)查、統(tǒng)計(jì)法，耕地保護(hù)法，荒地法，土地資源權(quán)屬轉(zhuǎn)讓和糾紛處理法，土地稅（使用稅、耕地占用稅等）法，房地產(chǎn)法，房產(chǎn)權(quán)屬轉(zhuǎn)讓和糾紛處理法，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用法，房地產(chǎn)稅收法等。具體內(nèi)容如下：

　　——修改完善《土地管理法》，作為土地管理法規(guī)中的基干法。

　　——健全土地資源權(quán)屬法規(guī)。土地資源權(quán)屬是我國(guó)土地資源法的基礎(chǔ)，是有關(guān)土地資源的其它法律制度得以衍生的前提，其核心內(nèi)容在于土地資源的所有權(quán)、使用權(quán)和其它專(zhuān)項(xiàng)權(quán)益的歸屬。土地資源權(quán)屬法規(guī)包括有關(guān)土地資源的所有權(quán)、使用權(quán)和其他專(zhuān)項(xiàng)權(quán)益的法規(guī)。土地資源權(quán)屬法規(guī)包括有關(guān)土地權(quán)調(diào)查、確立、鑒證、登記、變更、發(fā)證、公告等法規(guī)。

　　——健全土地資源宏觀調(diào)控的法規(guī)，如國(guó)土規(guī)劃法、土地利用總體規(guī)劃法規(guī)、建設(shè)用地總量控制法規(guī)、土地標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)等。

　　——健全調(diào)整地籍關(guān)系的法規(guī)，如土地（房地產(chǎn)）調(diào)查、歸檔、信息匯集、登記、發(fā)證、統(tǒng)計(jì)、分級(jí)定等、評(píng)估、評(píng)價(jià)等法規(guī)。例如，土地資源調(diào)查與檔案法規(guī)。土地資源調(diào)查與檔案，是指一定的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)一定區(qū)域內(nèi)土地資源的自然狀況、經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)狀況進(jìn)行調(diào)查，并把調(diào)查結(jié)果按照一定的標(biāo)準(zhǔn)分門(mén)別類(lèi)建立檔案，其目的在于使管理機(jī)關(guān)能準(zhǔn)確掌握有關(guān)土地資源的現(xiàn)狀及發(fā)展動(dòng)態(tài)，以便在此基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)的分析和論證，為國(guó)家對(duì)土地資源的宏觀調(diào)控與規(guī)制提供決策依據(jù)，并以此為起點(diǎn)，展開(kāi)土地資源利用總體規(guī)劃編制、土地資源登記以及土地資源的開(kāi)發(fā)保護(hù)等工作。

　　——健全開(kāi)發(fā)、利用土地資源的法規(guī)，如土地開(kāi)發(fā)利用法，城市建設(shè)用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地管理法，未利用土地開(kāi)發(fā)利用法規(guī)，出讓國(guó)有土地使用權(quán)審批管理法，中外合資、合營(yíng)、合作企業(yè)和外資獨(dú)資企業(yè)用地法，建設(shè)用地定額管理法，臨時(shí)用地管理法，開(kāi)墾荒地法，農(nóng)業(yè)用地和土地承包法規(guī)，各種特定土地資源開(kāi)發(fā)利用法規(guī)（如交通用地、管線(xiàn)用地、軍事用地、涉外用地）等。

　　——健全土地流轉(zhuǎn)關(guān)系和土地市場(chǎng)管理的法規(guī)，如土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、贈(zèng)與、繼承方面的法規(guī)，房地產(chǎn)市場(chǎng)管理法規(guī)，土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)管理法規(guī)等。

　　——健全土地稅費(fèi)關(guān)系的法規(guī)，土地稅（使用稅、耕地占用稅等）法，土地增值稅法規(guī)，房地產(chǎn)稅收法，耕地開(kāi)墾費(fèi)法規(guī)，土地使用權(quán)出讓法規(guī)等。

　　——健全土地監(jiān)測(cè)、監(jiān)督、監(jiān)察關(guān)系的法規(guī)，如土地狀況監(jiān)測(cè)法規(guī)、土地執(zhí)法監(jiān)督法、土地違法案件查處法等。

　　——健全處理土地糾紛的法規(guī)，如土地糾紛仲裁法規(guī)、土地資源權(quán)屬爭(zhēng)議處理法規(guī)、土地行政復(fù)議法規(guī)等。

　　——健全土地執(zhí)法的法規(guī)，如有關(guān)土地行政檢查、行政處罰、行政處分、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政強(qiáng)制、行政許可等法規(guī)。

　　2.土地保護(hù)法規(guī)

　　這里的土地保護(hù)法規(guī)是指直接防治土地污染、破壞的環(huán)境資源保護(hù)法規(guī)，如防治土壤污染、土地退化（包括鹽堿化、潛育化和沙漠化等）、水土流失、地質(zhì)災(zāi)害和地面沉降，保護(hù)土地（壤）、耕地、基本農(nóng)田、草地、濕地（包括海岸帶）、沼澤，以及土地復(fù)墾等方面的法規(guī)。

　　3.區(qū)域開(kāi)發(fā)整治法規(guī)

　　區(qū)域開(kāi)發(fā)整治法規(guī)，是調(diào)整有關(guān)區(qū)域土地資源開(kāi)發(fā)整治的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)；包括對(duì)行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)、自然區(qū)、跨行政區(qū)的流域進(jìn)行國(guó)土開(kāi)發(fā)整治的各種法規(guī)。進(jìn)入二十世紀(jì)八十年代以來(lái)，我國(guó)逐步加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)和區(qū)域開(kāi)發(fā)整治的法律調(diào)整，至今已呈現(xiàn)出形成城鄉(xiāng)建設(shè)法或區(qū)域開(kāi)發(fā)整治法系統(tǒng)的趨勢(shì)。該法規(guī)系統(tǒng)過(guò)去大都是以國(guó)家計(jì)委、城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門(mén)為主起草或提出法規(guī)草稿的法規(guī)，如《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家建委關(guān)于開(kāi)展國(guó)土整治工作報(bào)告的通知》（1981年10月）、《城市規(guī)劃法》（1989年12月）、《村鎮(zhèn)建設(shè)管理暫行規(guī)定》（1985年10月）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的通知》（1987年5月）、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（1992年5月）、《城市綠化條例》（1992年5月）、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》（1993年5月）、《防洪法》（1997年8月）、《防震減災(zāi)法》（1997年12月）等。但是，這方面的法規(guī)還需進(jìn)一步加強(qiáng)。

　　今后應(yīng)該制定和逐步改善如下區(qū)域開(kāi)發(fā)整治法規(guī)：國(guó)土資源開(kāi)發(fā)整治法，區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)法；城市（包括鎮(zhèn)）規(guī)劃法，城市建設(shè)法，城市綜合整治法，城市住房建設(shè)管理?xiàng)l例，城市公共設(shè)施建設(shè)管理?xiàng)l例，城市道路建設(shè)管理?xiàng)l例，某個(gè)城市（如北京、上海等）的管理?xiàng)l例；農(nóng)村（包括村莊和集鎮(zhèn)）規(guī)劃法，農(nóng)村建設(shè)法，農(nóng)村綜合整治法，鄉(xiāng)村振興法，農(nóng)村住房建設(shè)管理?xiàng)l例，農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)管理?xiàng)l例，農(nóng)村道路建設(shè)管理?xiàng)l例；經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)（如老、少、邊、窮地區(qū)）開(kāi)發(fā)整治法，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)工業(yè)促進(jìn)法，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)振興法，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)規(guī)劃法，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)道路建設(shè)法；某個(gè)大區(qū)域（如珠江三角洲、閩南三角洲、長(zhǎng)江三角洲、遼東半島、膠東半島、京津唐地區(qū)等）的規(guī)劃建設(shè)條例，工業(yè)區(qū)、能源基地和礦區(qū)建設(shè)管理?xiàng)l例，海島開(kāi)發(fā)建設(shè)法；防洪（汛）法，防旱法，防地震法，防病蟲(chóng)害法，防治地面塌陷、滑坡、泥石流條例，防治風(fēng)、砂、冰、霜、霧害條例，防治火山爆發(fā)、海嘯條例等。

　　（五）間接調(diào)整土地關(guān)系的法規(guī)

　　由于許多環(huán)境要素與自然資源都與土地有關(guān)，間接調(diào)整土地關(guān)系的法規(guī)很多，應(yīng)該通過(guò)統(tǒng)籌安排和協(xié)調(diào)，逐步健全間接調(diào)整土地關(guān)系的法規(guī)系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要由如下幾個(gè)方面組成：

　　1.防治與土地有關(guān)的其他環(huán)境資源的污染與破壞的環(huán)境保護(hù)法規(guī)

　　許多防治其他環(huán)境資源污染、破壞的法規(guī)，其目的主要是防止對(duì)其他環(huán)境資源的污染與破壞，即直接調(diào)其他環(huán)境資源污染、破壞方面的社會(huì)關(guān)系。由于土地是最重要的環(huán)境要素和自然資源，其他環(huán)境要素和自然資源的污染、破壞都與土地有關(guān)，如對(duì)水的污染也會(huì)污染到水域的底土，對(duì)森林的污染也會(huì)污染林地。因此，防治其他環(huán)境資源污染和破壞的法規(guī)實(shí)際上大都是防治土地資源污染和破壞的法規(guī)，即這些法規(guī)大都是保護(hù)土地資源的法規(guī)，或者說(shuō)是間接調(diào)整土地關(guān)系的法規(guī)。目前我國(guó)已初步形成以《環(huán)境保護(hù)法》（1989年12月）為基干的防治環(huán)境資源污染破壞法系統(tǒng)。這方面的法規(guī)有：

　　——防治其他環(huán)境資源污染的法規(guī)，如防治固體廢物污染、放射性污染、有毒化學(xué)品污染、農(nóng)藥化肥污染、陸地水污染、海洋污染、熱污染等法規(guī)。

　　——防治其他環(huán)境資源破壞（或非污染性損害、生態(tài)破壞）的法規(guī)，如防止濫開(kāi)發(fā)（濫捕、濫采、濫挖等）水、海洋、森林、草原、礦產(chǎn)、野生動(dòng)植物資源等法規(guī)。

　　——防止濫開(kāi)發(fā)地域、區(qū)域和流域的區(qū)域性法規(guī)，如保護(hù)城市環(huán)境、農(nóng)村環(huán)境、勞動(dòng)環(huán)境、風(fēng)景名勝區(qū)（包括人文遺跡和自然遺跡）、對(duì)外開(kāi)放地區(qū)環(huán)境等法規(guī)。

　　2.開(kāi)發(fā)、利用各種依附于土地的其他自然資源的法規(guī)

　　許多開(kāi)發(fā)、利用其他自然資源的法規(guī)，其目的主要是開(kāi)發(fā)利用其他自然資源，即直接調(diào)整其他自然資源關(guān)系。由于這些資源都依附于土地或位于土地之上、之中，因而開(kāi)發(fā)、利用這些資源的法規(guī)都對(duì)土地產(chǎn)生某種影響。所以這些自然資源法規(guī)都間接調(diào)整土地關(guān)系。這方面的法規(guī)有：

　　——開(kāi)發(fā)、利用水資源的法規(guī)。如水資源規(guī)劃法，水資源開(kāi)發(fā)利用法，水資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)條例，湖泊和水庫(kù)管理法，長(zhǎng)江、黃河等江河管理法，航道和碼頭管理法，地下水管理法，水利工程管理法，城市用水管理?xiàng)l例，農(nóng)村用水管理?xiàng)l例，灌區(qū)用水管理?xiàng)l例，用水許可證條例，水資源稅、費(fèi)條例（如水資源使用費(fèi)、水資源稅等），節(jié)水條例等。目前我國(guó)已初步形成以《水法》（1988年1月）為基干的水資源法系統(tǒng)。

　　——開(kāi)發(fā)、利用生物資源的法規(guī)。如森林法，綠化法，林業(yè)法，草原法，畜牧業(yè)法或者放牧法，野生動(dòng)植物法，狩獵法，水生生物法，漁業(yè)法，生物產(chǎn)品（包括林產(chǎn)品、水產(chǎn)品、獵物、野味品等）管理?xiàng)l例，生物（包括森林、草原、野生動(dòng)物、野生植物和水生生物）資源調(diào)查、觀測(cè)、統(tǒng)計(jì)、規(guī)劃條例，森林（草原）權(quán)屬轉(zhuǎn)讓及其糾紛處理法，森林采伐（草原放牧、狩獵、捕魚(yú)、采挖野生植物和藥材、采購(gòu)出售珍貴稀有野生動(dòng)植物和藥材等）許可證條例，進(jìn)出口珍貴稀有野生動(dòng)植物管理?xiàng)l例，森林采伐（草原墾殖、捕魚(yú)等）規(guī)程，防治森林（草原、野生動(dòng)植物、魚(yú)類(lèi)等）病蟲(chóng)害條例，森林（草原）防火條例，育林費(fèi)（狩獵費(fèi)、漁業(yè)資源增殖保護(hù)費(fèi)、野生動(dòng)植物資源保護(hù)管理費(fèi)等）管理?xiàng)l例，進(jìn)出口動(dòng)植物檢疫法，國(guó)內(nèi)動(dòng)植物檢疫條例等。目前我國(guó)已初步形成以《森林法》（1984年9月，1998年4月修訂）、《草原法》（1985年6月）、《漁業(yè)法》（1986年1月）、《野生動(dòng)物保護(hù)法》（1988年11月）、《野生植物保護(hù)條例》（1996年9月）為基干的生物資源法系統(tǒng)。

　　——開(kāi)發(fā)、利用礦產(chǎn)資源法規(guī)。如礦產(chǎn)資源法，礦業(yè)法，礦產(chǎn)資源勘探、調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、登記條例，礦產(chǎn)資料匯交管理?xiàng)l例，礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理?xiàng)l例，勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源許可證條例，礦山（安全）管理法，報(bào)礦獎(jiǎng)勵(lì)條例，礦產(chǎn)資源勘探、開(kāi)采規(guī)程，某類(lèi)金屬（如金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)、石油、天然氣、煤、黃金、錫等）管理?xiàng)l例等。目前我國(guó)已初步形成以《礦產(chǎn)資源法》（1986年3月通過(guò)，1996年6月修訂）、《煤炭法》（1996年8月）為基干的礦產(chǎn)資源法系統(tǒng)。

　　——開(kāi)發(fā)、利用海洋資源法規(guī)。如海洋資源規(guī)劃法，海洋資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)法，海洋開(kāi)發(fā)利用法，海岸帶法，海洋工程管理?xiàng)l例，海洋航運(yùn)（包括航道、船舶、港口、碼頭）管理?xiàng)l例，開(kāi)發(fā)利用海洋許可證條例等。

　　——開(kāi)發(fā)、利用旅游資源法規(guī)。如旅游法，旅游資源開(kāi)發(fā)利用法，旅游景點(diǎn)建設(shè)法，旅游資源規(guī)劃條例，文物管理法，公園法，風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例，歷史文化名城管理?xiàng)l例，某個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)（如杭州西湖、萬(wàn)里長(zhǎng)城等）管理?xiàng)l例。

　�。�六）其他法律中調(diào)整土地關(guān)系的法律條文或法律規(guī)范

　　如經(jīng)濟(jì)法、刑法、企業(yè)法、農(nóng)業(yè)法、科技法、能源法、外貿(mào)法、交通法等其他法律部門(mén)或法律，應(yīng)該盡可能地納入有關(guān)調(diào)整土地關(guān)系的法律條文或法律規(guī)范。