近些年來，我國建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和農(nóng)民工工資問題十分嚴(yán)重，擾亂了正常的市場經(jīng)濟(jì)秩序，嚴(yán)重影響了建筑業(yè)的健康發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定，引起了黨中央、全國人大、國務(wù)院的高度重視。2003年7月，全國人大提出了關(guān)于解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和農(nóng)民工工資問題的建議。同年11月，國務(wù)院決定從2004年起，用三年時間基本解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和農(nóng)民工工資問題，并明確由建設(shè)部牽頭，會同16個部委以及最高人民法院，成立了國務(wù)院解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款部際工作聯(lián)席會議，指導(dǎo)、推動全國清理拖欠工程款和農(nóng)民工工資工作。經(jīng)建設(shè)部統(tǒng)計，截至2003年年底，全國建設(shè)領(lǐng)域共拖欠工程款1860億元，涉及13萬個項目、1萬3千多家企業(yè)。通過三年全國各級部門和建設(shè)、施工單位的艱苦努力，清理償還工作才基本完成。為什么會產(chǎn)生這么大的拖欠？為什么已存在的拖欠沒有資金來源？為什么建設(shè)工程特別是政府工程會在施工中擴(kuò)大規(guī)模、增加概算？這些問題都與造價有密切關(guān)系。筆者從造價管理工作的角度，談?wù)勗靸r工作在防止新的拖欠工程款產(chǎn)生中能發(fā)揮的重要作用。

　　一、建設(shè)工程產(chǎn)生拖欠的原因

　　要解決好拖欠工程款問題。首先要弄清其產(chǎn)生的原因。筆者通過對拖欠案件的分析。發(fā)現(xiàn)產(chǎn)生拖欠的原因不僅僅在工程結(jié)算環(huán)節(jié)，從項目的投資決策、設(shè)計、招投標(biāo)階段到項目施工、結(jié)算，每一個環(huán)節(jié)都可能造成最終拖欠工程款的產(chǎn)生。

　�。ㄒ唬┰诮ㄔO(shè)工程前期

　　從研究表明，在項目投資決策階段，對項目的工程造價影響很大（達(dá)到30-75％），特別是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)水平的確定、建設(shè)地點選擇、工藝的評選、設(shè)備選用等，直接關(guān)系到工程造價的高低。有的項目業(yè)主對可行性研究缺乏科學(xué)的論證，有的把可行性研究變?yōu)榭膳�性研究，還有的通過走上層路線虛報工程投資，編造工程功能，搞“釣魚工程”，有的為了能使項目盡快通過批準(zhǔn)，有意壓縮工程投資。預(yù)留資金缺口，造成最后工程投資超概。因此人為的擴(kuò)大投資概算或壓低概算都會給項目以后的工程款拖欠埋下很大隱患。

　　在工程項目設(shè)計階段，工程設(shè)計的質(zhì)量不僅決定著項目的先進(jìn)水平，還對工程造價有著決定性的影響。據(jù)統(tǒng)計分析，工程設(shè)計階段控制工程造價的潛力在75％左右。但目前我國在設(shè)計階段尚無有效的工程造價控制手段，很容易造成超標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計，這又是造成工程款竣工后因無資金來源而無力支付工程款的主要原因。其主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是有的建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)為追求業(yè)績，不顧資金狀況，過高地追求高標(biāo)準(zhǔn)，盲提出超標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計要求，擅自擴(kuò)大了已經(jīng)批準(zhǔn)的立項文件范圍；二是有的設(shè)計單位沒有建立起投資效益最佳的設(shè)計理念，只重技術(shù)輕經(jīng)濟(jì)，設(shè)計人員不僅設(shè)計保守、建筑單方造價高，而且工程設(shè)計圖的質(zhì)量和深度也不夠，造成在招投標(biāo)階段暫估項目多，存在缺項、漏項以及前后設(shè)計不銜接等問題，施工階段設(shè)計變更多，無法有效控制工程造價；三是現(xiàn)行設(shè)計收費標(biāo)準(zhǔn)是按造價的比例計取，使得設(shè)計單位對任意提高設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象推波助瀾，最終導(dǎo)致設(shè)計概算超標(biāo)現(xiàn)象。

　　在招投標(biāo)和施工合同簽訂階段，由于招投標(biāo)和承發(fā)包不規(guī)范，建設(shè)單位意向招標(biāo)，或者將自己的意志強(qiáng)加給承包單位；高資質(zhì)施工企業(yè)中標(biāo)，低資質(zhì)隊伍掛靠承建；或者建設(shè)單位為達(dá)到各方利益平衡，肢解發(fā)包等行為不僅影響了工程造價，還經(jīng)常引起業(yè)主與承包商的糾紛，為拖欠工程款和農(nóng)民工工資留下了隱患。

　�。ǘ�）在建設(shè)工程中期

　　在建設(shè)工程施工階段，雖然要大量投入設(shè)備、材料、機(jī)械、人工，在正常施工情況下，通過施工措施節(jié)約投資的可能性僅占10％左右，但是如果缺乏有效監(jiān)控措施，有大量的工程設(shè)計變更或隨意性的現(xiàn)場簽證，一樣會造成工程造階飆升，突破現(xiàn)有建設(shè)資金限度。造成這種現(xiàn)象的主要原因有：一是監(jiān)理機(jī)構(gòu)不完善，人員素質(zhì)不高，監(jiān)理制度不健全，同時在我國普遍只有技術(shù)監(jiān)理而無造價監(jiān)理；二是有些承包商通過各種手段取得大量的設(shè)計變更、簽證資料，無中生有，量實不符，任意擴(kuò)大工程量，彌補(bǔ)一些在中標(biāo)中被壓低了的造價，加大了造價控制的難度；三是少數(shù)承包商利用設(shè)計和施工合同的空子，在材料、設(shè)備的選擇上做文章，偷工減料、以次充好，套取工程款。

　�。ㄈ�）在建設(shè)工程后期

　　建設(shè)工程后期，主要是指工程竣工驗收、結(jié)（決）算審查階段，它是控制工程造價的最后一道關(guān)卡。在這個階段中，工程結(jié)算書上的每一個數(shù)字都是甲乙雙方經(jīng)濟(jì)利益的具體體現(xiàn)，因此前幾個階段造成的造價問題就統(tǒng)統(tǒng)暴露出來了。當(dāng)資金缺口確實無法彌補(bǔ)時，一些建設(shè)單位則以超概后，沒有資金為由，拖欠施工單位工程款，或以各種理由對結(jié)算久拖不決，讓施工企業(yè)對工程款的回收遙遙無期。

　　從上面分析可以看到，拖欠工程款的隱患藏于建設(shè)工程的各個階段。而一旦某個環(huán)節(jié)的決定超出了項目資金能力范圍，其后果就是施工企業(yè)被拖欠工程款、農(nóng)民工勞動者被拖欠工資。

　　二、解決拖欠工程款問題的有效手段之一就是對建設(shè)工程實行全過程造價管理

　　從造價管理的角度看，拖欠工程款問題實質(zhì)上就是工程造價超過建設(shè)單位的建設(shè)資金支付能力的問題。

　　工程造價管理不僅僅是防止投資突破限額，更積極的意義是促進(jìn)建設(shè)、設(shè)計、施工單位加強(qiáng)管理，使人力、物力、財力有限的資源得到充分的利用，取得最佳的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。因此解決拖欠工程款問題的有效手段之一就是對建設(shè)工程從投資決策、設(shè)計、招投標(biāo)、施工合同簽訂、施工直至竣工決算的各個階段進(jìn)行造價管理，從而將其控制在建設(shè)單位建設(shè)資金支付能力的限度之內(nèi)。

　　在投資決策階段，要高度重視對建設(shè)工程項目經(jīng)濟(jì)性、科學(xué)性、合理性的研究論證，合理選擇建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)地區(qū)，合理選擇經(jīng)濟(jì)適用的工藝設(shè)備，尤其重視對項目的經(jīng)濟(jì)評價，投資業(yè)主依據(jù)自身情況在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上編制好項目的計劃書，保證投資估算的準(zhǔn)確性。投資業(yè)主還應(yīng)做到投資估算必須準(zhǔn)確且能滿足限額設(shè)計和控制概算的要求，初步設(shè)計概算必須控制在批準(zhǔn)的可行性研究投資估算范圍內(nèi)，收口概算不允許突破可行性研究投資估算；在滿足使用功能的前提下，應(yīng)進(jìn)行設(shè)計方案比較和優(yōu)化設(shè)計，設(shè)計方案應(yīng)在滿足功能或盡量提高功能的前提下降低成本。

　　在設(shè)計階段，應(yīng)做到“看菜吃飯、量體裁衣”，由投資決定設(shè)計方案，同時加強(qiáng)對初步設(shè)計的審查，準(zhǔn)確編制概算，引入競爭機(jī)制，實行設(shè)計招標(biāo)，推行限額設(shè)計，實行設(shè)計監(jiān)理，將變更發(fā)生在開工前。

　　在工程招投標(biāo)和施工合同簽訂階段，嚴(yán)格按《招投標(biāo)法》操作，規(guī)范招投標(biāo)行為，遵循公開、公平、公正原則，實行合理低價中標(biāo)，商定細(xì)致嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓こ坛邪l(fā)包合同，盡量少指定分包項目，盡可能將糾紛隱患降到最低，減少費用變更。

　　在施工階段，嚴(yán)格按概算及投資計劃進(jìn)行，做好工程造價的動態(tài)管理和設(shè)計變更管理。工程監(jiān)理人員及造價執(zhí)業(yè)人員嚴(yán)格把好簽證變更和工程進(jìn)度關(guān)，尤其要針對隱蔽及前期臨建工程，變事后被動控制為事前主動控制，對設(shè)計變更要先算帳后變更，嚴(yán)禁通過設(shè)計變更擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、增加建設(shè)內(nèi)容、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，同時加強(qiáng)建筑材料及設(shè)備的價格管理以適應(yīng)市場形勢的變化。在竣工結(jié)算階段，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《建設(shè)工程價款結(jié)算暫行辦法》中關(guān)于結(jié)算時限的規(guī)定，并充分發(fā)揮建設(shè)行政主管部門對工程結(jié)算進(jìn)行抽查和糾紛調(diào)節(jié)作用，確保工程項目竣工結(jié)算工作盡快完成，使工程款盡快結(jié)清。

　　總之，通過對工程從投資決策到竣工結(jié)算的每一個階段做好工程造價的管理和監(jiān)控，控制工程項目的規(guī)模和設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到合理控制工程造價的目的，也是解決工程款拖欠問題的有效手段之一。因此，要破除不重視造價管理的思想，建立起通過對建設(shè)工程的全過程造價管理，達(dá)到合理控制工程造價的統(tǒng)一認(rèn)識，各職能部門通力協(xié)作，建立起建設(shè)工程造價管理的長效機(jī)制，才能鞏固清欠成果，從源頭上防止新的拖欠工程款問題的發(fā)生。